美国政府财政预算决策机制解密

就在距离美国联邦政府被迫宣布“关门”只剩下1个多小时的时候，美国众议院议长、共和党人约翰·博纳宣布，他与白宫达成了一项避免政府关门的妥协协议，要求将在9月底结束的本财年剩余时间内削减大约385亿美元的开支。

美国国会两院议员在上周五午夜之前批准了一项临时拨款法案，让谈判代表们在14日敲定这项整体预算协议，从而维持联邦政府当前的正常运作。否则联邦政府会在上周六0:01关闭。

“我高兴地宣布，明天，华盛顿纪念碑和整个联邦政府将照常开放办公。”美国总统奥巴马上周五午夜说道。

这项戏剧性的协议打破了奥巴马与共和党之间的预算僵局。至此，上世纪90年代以来的第二次政府关门事件与美国擦身而过。

14个财年预算无一按时完成

要理解这场风波，首先得从美国财政预算的制定过程和机制说起。

美国联邦政府的财年从前一年的10月1日开始，到当年的9月30日结束。每年2月的第一个星期一，美国总统都会向国会提交下一个财年的财政预算申请。该预算申请为当年联邦政府机构的支出水平提出建议，但很大程度上仅仅是一个蓝本，最终支出水平仍然由国会审议决定。

起草预算决议的分别是众议院和参议院的预算委员会。两个委员会将把起草完毕的预算决议在4月初分别交给各自的全院表决。若两院版本不同，则须通过协商会议进行协调。

最近几年，这一过程变得越来越艰难，有关联邦政府支出规模和范围的争论频频陷入僵局。根据国会图书馆(Library of Congress)的数据，在包括2011财年在内的过去14个财年中，美国国会没有一年能按时完成联邦预算案。

在参众两院通过一致版本后，预算案便递交总统签字。如果总统否决，国会就要重审，或者以三分之二多数推翻否决，或者修改法案来赢得总统同意。总统签字后，预算案才能正式生效。

如果白宫和国会以及国会内部两党争执不下，到了10月1日的财年开始日预算还未通过，那么国会一般会通过“持续决议”(continuing resolution)，按照当前的开支水准暂时维持政府运转，直到正式预算案通过为止。但如果达不成“持续决议”，或者协议到期后没有延续，而正式的预算案仍然无法达成，那就会出现政府关门的情景了。

最近的一次“持续决议”，也是去年10月开始的2011财年内的第六次，已于今年4月8日到期。若不是最后时刻出现转机，联邦政府就会在4月9日的0:01关闭。

假如联邦政府关闭

事实上，“政府关闭”并没有听上去那么可怕，因为这不意味着所有联邦政府服务都将停止。

为防止联邦政府超支，美国曾在1906年制定了“反缺陷法”(Anti-Deficiency Act)，但该法案却包括了例外情形——允许政府“在保护人身或财产安全的紧急情况下”可以继续花钱。

因此，由于一些政府机构和服务对于保护国家安全至关重要，例如军事、国防、边境保护等，仍然会在政府关闭后继续运转。同理，急救、灾难援助、医疗保护、空中交通管制等服务也不会受到太大影响。

美联储也不会受到影响，因为该机构的运作并不依赖国会拨款，美联储的收入主要来自其所持资产组合的利息收入。重要的是，在政府关闭的情况下，美国财政部也将有能力继续借钱，因为货币与银行体系是美国经济的命脉。

美国国会研究所的数据显示，在美国1977财年至2000财年的24个财政年度中，共发生了17次财政“断粮”的缺口，即两个财年之间缺少支出案或持续决议形式提供的拨款。平均“断粮”的时间为6天。

美国最近一次政府关闭发生在1995年：11月14~19日关闭6天，12月16日至1996年1月6日又关闭了21天。这也是美国联邦政府历史上最“悠长”的一次“假期”。

当时共和党控制的国会和民主党籍总统克林顿政策相左，克林顿否决了国会交给他的预算案，而众议院议长金里奇领导的共和党议员拒绝修改。

到了10月1日新财年开始时，双方还在僵持。临时维持政府运转的协议在11月13日午夜到期，双方仍不松动。从14日到19日，大多数政府部门陷入停顿。一项持续决议使政府恢复办公，但是决议到期后，双方还是针锋相对，于是联邦政府在1995年12月16日到1996年1月6日期间再度关闭。

数据显示，1995年的政府关闭曾导致80万政府雇员无薪休假，并且对美国经济的其他方面构成了“溢出效应”：368家国家公园关闭，减少了约700万参观者，公园附近由游客带动的设施营业收入每天损失1420万美元;国家纪念碑和博物馆关闭，损失了200万参观者;20万名美国护照申请者和2万~3万名美国签证申请者的手续未受处理，导致航空和旅游业损失数百万美元;180亿美元的联邦政府项目合约中有37亿美元受到影响;3500个破产受理程序被延误，400名边境巡逻员的招聘被取消，犯罪儿童支持方案被悬置。

在宏观层面上，政府关闭也会有重重“涟漪效应”。美国国会预算办公室(CBO)预计，1995年第四季度美国政府关闭3周拖累了该季度经济增速0.5个百分点。

两党下一战——债务上限

尽管美国2011财年预算僵局得到化解，但与未来的预算“大战”相比，刚刚结束的2011财年预算战只能算作“小冲突”而己。

2012年财年已为期不远。奥巴马政府和共和党已先后推出了各自的新财年预算案。针对奥巴马预算案未来10年削减1.1万亿美元的目标，共和党提出未来10年削减6.2万亿美元的宏大方案，将通过改变联邦政府在医保和社会保障方面的作用，代之以市场竞争，达到削减联邦财政赤字的目标。和2011财年预算案中两党一开始的610亿美元差距相比，两党在2012财年预算案中的差距要大得多，也复杂得多。从这个意义上讲，真正的预算战才刚刚开始。

此外，关于国家债务上限问题，两党也将立刻在国会展开拉锯。

美国财政部长盖特纳上周就表示，美国最迟将会在5月16日达到14.29万亿美元的法定债务上限。如果国会不能在5月16日前通过提高债务上限的立法，财政部会转向使用另一种能提供额外8周资金周转的工具，但最长只能维持到7月8日。

目前看来，提高债务上限并不会包含在最终的2011财年预算案中，但如果共和党人再次将提高债务上限作为“人质”来要求进一步削减支出，必定会出现类似情况的政治纷争。

根据财政部网站公布的数据，截至今年4月7日，美国政府债务总额已达14.26万亿美元，直逼债务上限。

如果国会不能如期提高债务上限，政府开支将面临大范围停止、延期或受限，从而影响到军饷、退休金、社会福利和医疗保险、债务利息、失业救济和税收返还等，这将给众多美国家庭带来影响。此外，债务拖欠将令外界对美国维护国家安全利益的能力产生质疑，进而令美国在国际市场上的融资成本飙升，这可能为新一轮更猛烈的金融危机埋下隐患。

盖特纳警告称，不及时提高债务上限会推高利率，引发“无法想象”的违约，其严重程度可能甚于刚刚过去的这场危机。