国务院或增设海外投资监管部 与国资委平行

核心提示：国务院有意再增设一个海外投资监管部门，与国资委平行，专司海外国有资产的保值增值工作，以协调海外国资监管各方面的利益。

随着利比亚战事不断升级，多家央企海外投资蒙受巨额亏损引起关注。根据国资委的统计，目前共有13家央企在利比亚的投资项目暂停，已披露的中国中冶、中国建筑、中国铁建、葛洲坝四家企业，涉及的项目总金额已逾410亿元。

据统计，截至2009年，中央企业境外资产总额占中央企业总资产的19%，当年实现的利润占中央企业利润总额37%。在中国企业的海外并购、投资中，国有企业占据了大半壁江山。

制定新的央企海外资产监管办法迫在眉睫。全国政协委员、复旦大学法学院院长孙南申指，应改变目前只重事前风险防范的政策思路，代之以风险的转移、分担和补偿等成本收益方法，构建投资风险的防范与管控的法律机制。

据悉国务院有意在国务院下再增设一个海外投资监管部门，与国资委平行，专司海外国有资产的保值增值工作，以协调海外国资监管各方面的利益。

事后监管重要性

随着央企“走出去”规模不断提升，其相应的海外投资监管风险也不断暴露。

早在2010年10月25日，中国铁建发布公告，披露公司承建的沙特轻轨项目因实际工程数量比签约时预计工程量大幅增加等原因，预计将发生大额亏损，总亏损额约为人民币13.85亿。

而利比亚的战火再次让中国铁建等13家央企蒙受巨额亏损。根据目前已经披露项目情况的中国中冶、中国建筑、中国铁建、葛洲坝四家企业，涉及的项目总金额已逾410亿元。

目前，中国对于境外国资的管理主要是依据《境外国有资产管理暂行办法》、《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》等规定，但这些规定大都在上个世纪出台且规定比较笼统，缺乏具体的实施细则。2009年，商务部、发改委等分别对有关海外投资审批和监管的规定作出修正，从总量控制和定向促进的角度提出对海外投资实施监管，成为国企海外投资监管的最新参照。

全国政协委员、复旦大学法学院院长孙南申指，我国现行的海外投资监管政策大多以消除风险为主要规范目标，具有浓厚的事先防范特征。“虽可在一定程度上过滤风险，但不能满足海外投资企业的要求。”

“应当抛弃‘不出风险’的不切实际幻想，”孙南申表示，“而代之以风险的转移、分担和补偿等成本收益方法，以构建投资风险的防范与管控的法律机制。”

“央企的‘走出去’战略与海外风险的监管本身就是矛盾的两面，绝不能因为单重事前防范而将央企管死，失去在海外市场的竞争力。”财政部财政科学研究所国有经济研究室副主任陈少强表示。

在事后风险防范机制设计上，陈少强认为应建立起央企与各政府部门联动的海外投资纠错机制，“通过纠错机制作为企业内部监管与国资委等部门外部监管的衔接联动，建立及时的信息沟通渠道，确保损失规模不会进一步扩大，并及时制定应对措施。”

而面对如利比亚战争等突发的政治风险因素，曾参与多家央企国际化战略制定的正略钧策咨询公司合伙人崔自力表示，应在央企内或国资委层面建立起海外投资损失准备金。“将海外投资损失准备金作为一项制度化建设，提前预备风险基金，才能应对随时到来的市场环境变化。”

监管责任究竟属谁

为了应对风险，国资委正积极拟定修改境外投资管理条例规章。国资委副主任邵宁此前接受媒体采访时表示，目前国资委正在研究《中央企业境外资产监督管理暂行办法》以及《中央企业境外国有产权管理暂行办法》，作为海外国资监管的规范性文件。

但邵宁同时表示，“无论怎样提高监督的有效性，首先责任主体必须明确，因为中央企业境外资产一般都是二级企业的资产，监督责任首先在集团公司。”

但崔自力认为，央企的集团公司负责人面临着国资委的各方面考核所带来的短期效益最大化冲动，难免无法顾及企业长期发展的利益考虑，“通过现有的央企董事会、监事会在海外设监事办公室等或许是有效的方法，但这取决于央企的董事会建设推进，目前只有不到30家央企建立了董事会制度。”

海外国资监管条例至今尚未出台。“这一方面是因为海外监管业务本身的复杂性导致了监管机制设计的难度，另一方面，各部委就加强央企海外监管究竟由谁牵头、谁承担主要责任仍存有不一致的意见。”一位接近国资委的人士透露。

据悉，目前涉及海外国有资产监管的主要有国资委、商务部、外管局等几家主要部门，其中国资委负责国有资产的保值增值，外管局关注海外国资的国际收支平衡，商务部则根据技术发展、产业发展的引导要求决定海外投资审批等。除此之外，依据央企性质的不同，各种类行业主管部门也可能成为监管央企海外资产的主体。

“海外国资监管是一个系统性的问题，国资委只是其中的一环，如果无法做好各部门之间的协调，则容易在监管过程中产生‘短板效应’，无法达到预期的监管效果。”崔自力表示。

而利益协调的机制性突破正在酝酿。据悉，目前国务院有意在国务院下再增设一个海外投资监管部门，与国资委平行，专司海外国有资产的保值增值工作。