浦东综改方法论：上接中央下接地方

核心提示：俞正声承载着中央希望他带领上海转型的使命，“并且上海发展不仅要为自己，还要为长三角，为长江流域，为全国考虑。”这就决定了俞正声不能凡事从上海本身利益考虑。

今年3月，全球最大的飞机发动机租赁公司即将入驻上海综合保税区；国内首个非银行系的直升机SPV项目及若干单船租赁项目也将陆续落户。至此，国际通行的融资租赁业务常规模式将齐备于上海。

单船单机SPV（Special Purpose Venture）的试点成功，意味着规范的金融租赁业在国内正式起步。这种“产融结合”的新模式，不仅能够带来一系列高端产业的集聚，也将吸引全球金融界的顶尖人才。将之作为综合配套改革的十大功能性先行先试项目之一，是浦东新区埋伏了诸多“后手”的精心设计。

自2005年6月获批成为首个国家级综合配套改革试验区，经过刚开始的短暂兴奋后，综改如何改，一度困扰着改革者们。

“浦东综改的方向，已经很清晰了，就是聚焦两个中心。一切突破、努力的方向，都围绕两个中心来进行。”记者在浦东采访，听到最多的就是这样的说法。

现在经过6年的摸索，浦东可以说，终于找到了方法论。就是上接天——中央对上海提出的“三个着力”（着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构”)，下接地——要做“两个中心”（国际金融中心，国际航运中心），结合中央的要求和上海浦东的实际，提出浦东自己的方法论。

这个方法论，就是被浦东新区区委书记徐麟概括的三个导向——“需求导向、问题导向、项目导向”。

据浦东方面人士介绍，在上海市委书记俞正声的一次浦东调研会上，浦东新区区委书记徐麟第一次提出“三个导向”的说法。俞正声回去后，觉得非常不错，号召上海市要加大宣传并推广到全市。

综改原动力：中央地方一拍即合

浦东新区的综合配套改革，相当长的时间内突出于转变行政管理体制，提高政府效能。

浦东新区发改委副主任吴伟平介绍，早在2003年，新区政府就委托体改研究院进行调研并递交了有关报告。当时浦东的人均GDP还不到4000美元，但资源与环境的压力，已经把浦东逼到一个相当艰难的处境。整个长三角都有一种增长焦虑，处在区域龙头地位的上海、浦东，更是首当其冲：出路在哪里？

“浦东为什么搞综改？国际首个综改区为什么落户在浦东？是国家战略和浦东发展需要相结合的产物。”吴伟平说。吴伟平归结为，中央和上海，当时在综改问题上找到了结合点。

追索既往，吴伟平向记者分析，当时经济社会发展的诸多因素，都促使国家必须在综合改革上找到突破点。

环视国内，人均GDP尚不足1100美元，却也面临增长的速度和质量胶着，学界甚至有“拉美化陷阱”之警告。另一方面，SARS暴露出公共卫生应急体系的重大缺陷，经济下滑促使失业人数激增——当时上海的登记失业率一度达到8%。同一年，首批大学扩招生涌向就业市场，社保体系却很不健全，新型农村合作保险迟至当年下半年才开始在8个省市试点，希望政府更多担负起公共责任的呼声日高。

另一个大的经济背景，是世贸5年过渡期，2005、2006年过渡期就要到了，“保护期临近”，狼来了怎么办。“我那时在上海市政府工作，忙着清理政府规章文件，有时干到深夜。”吴伟平说。

当时中央战略需求也在寻觅找点。

而浦东，2003年GDP4000亿美元不到，资源环境压力下，搞第二产业显然不行，往哪转，出路在哪，浦东也在想。

浦东必须找出路，出路在哪，必须从制度上突破。而还有当时中央对浦东定位，长三角龙头，长江流域的龙头。

“所以说浦东综改申报成功，是历史必然，上接天，下接地。”吴伟平说。“也许当时的人是朦胧跟着感觉走，但走对了。”经过短时的兴奋后，浦东综改从哪里下手？

彼时把改革的重点放在政府自身似乎顺理成章。浦东新区首先进行了机构改革，行政审批事项从400多项减少到263项，行政效能逐步提高——浦东新区有个纪录，在工商、税务、质监部门联动之下，办“一证两照”最快当天即可完成。

公务员数量也相应减少。浦东新区每万人行政编制数仅为4.8人，而上海全市均值将近8人。

国际形势似乎也肯定了浦东的改革方向。浦东获批进行综改试验之后不久，中国加入WTO之后的五年过渡期行将结束，各项保护政策都必须终结。开放对改革形成倒逼，要建立完善的市场体系，政府必须转型。

浦东新区提出的口号是“小政府，大社会”，一方面大力培育社会中介组织，一方面建立政府购买服务机制。浦东民政局的不完全统计显示，2008年全区购买社会组织服务的财政经费是1亿多元，2009年就激增到4亿多元。

从“言必称综改”到综改方法论

如何走出一条综改道路，浦东开始了艰难的摸索。

“那时候言必称综改，但具体要做些什么却不清楚。”浦东新区的一位官员说。浦东综改，一度给外界的感觉是“碎片化”，“什么都往里装”。

浦东官员坦率地承认，当时压力确实很大。浦东新区领导曾经有一次甚至批评大家：你们当初拿下了综改这张牌照，怎么现在却不知道做什么了。另一方面，许多制度的设计和改革权限不在浦东，甚至不在上海市的层面，浦东确实感到无路可走。

这样的例子很多。比如，中国在船籍登记政策方面的盲点，使得中国超过一半的远洋船队在境外登记注册，国内这方面的安全管理乃至税收只能落空。上海申请“第二船籍港”路途漫漫，国际航运中心如何建立新的增长方式？

又比如，央行二总部虽然落户上海，但政策中心仍然在北京。早有专家表示，如果人民币资本项目下的自由兑换不能实现，上海就难以建成国际金融中心。

随着时间的流逝，浦东新区也不再是惟一的综合配套改革“领头羊”。截至2010年12月底，先后另有8个国家级综合配套改革试验区获批，再辅以国家振兴东北老工业基地、加快西部开发、促进中部崛起等区域政策，重庆和成都的城乡统筹、武汉城市圈建设资源节约型和环境友好型社会、沈阳经济区国家新型工业化、山西省资源型经济转型等综合配套改革都做得风生水起。

浦东的本质还是在于“两个中心”建设。当所有的思考都向这里聚焦时，浦东似乎豁然开朗：中央曾对上海提出“三个着力”的要求（“着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构”）这应该统一于浦东创建“国际经济中心”和“国际航运中心”的实践之中。

“这应该就是浦东的方法论。”新区发改委的一位官员说，也许开始时还有些跟着感觉走，但路子走通了，就证明它是对的。

综改后劲

2010年，浦东新区综改配套的33项重点改革任务都按计划落实。另据悉，“争取国家自主创新示范区”一项，虽未正式获得批文，但已经国务院领导圈阅同意。

十大功能性项目上，除了单船单机SPV，股指期货、全国银行间信贷转让平台、上海股权托管交易中心、消费金融公司、期货保税交割、浦东机场综合保税区、国际贸易结算中心、水水中转集拼、空运货物服务中心等也相继实现了突破。

南汇区并入浦东后，城乡统筹进一步展开，教育、卫生管理体制开始二元并轨，并开展了农村集体经济组织产权制度改革。

但是浦东综改新一轮的行动，也面临着更大的挑战。在全国范围内，已形成综合配套改革试验区、专项改革试点区以及省市级改革试验区在内的多层次、多领域改革布局。随着国内区域经济板块的日益成熟，区域竞争日益从原来依靠资源、政策逐步转为依靠制度创新的竞争。

“当初批下来综改试点时，国家就说好，不给钱，不给政策，鼓励先行先试”，浦东新区发改委负责落实综改的主要官员表示，浦东必须紧紧围绕“全国能借鉴、上海能推广、浦东能突破”的要求，推进更深层次的改革创新。

2011年春节之后，浦东新区发改委就提出了今年综合配套改革的工作安排，提出结合上海“十二五”经济转型的要求以及浦东“二次创业”的需要，实现以改革促转型，以改革促发展。

具体而言，就是通过深化行政管理体制改革，促进政府转型；通过探索与国际通行做法衔接的经济运行规则，促进经济转型；通过不断理顺政府社会关系、加快社会领域改革，促进社会转型。

据介绍，陆家嘴金融城和综合保税区仍将是浦东综合配套改革的两大主要载体，加快发展直接体现“两个中心”的离岸服务贸易和高端航运服务。作为支持，政府管理将在完善区域管理体制方面实现新突破，提升政府公共服务功能。

“国企和投融资体制改革也还会有新动作。”浦东新区发改委的人士说。

来源：21世纪经济报道