财政收入预算保守的背后

近日，全国财政工作会议再次为2011年的预计财政收入设下了增长8％的阀值。这是全球金融危机以来，财政部连续三年把全国财政收入增长率预设为8％。然而，即使是在2009年，全国财政收入的实际增长率也达到了11.7％，而今年前11个月全国财政收入增长率已高达21.1％。

应该说，政府财政收入增速低于GDP增速虽属稀缺，但2009年上半年确实出现过。需要指出的是：其一，由于税制结构和各税种在税收收入中所占比重与各经济部门对GDP的贡献比重并非呈完全匹配关系，因此确实会出现GDP增速与财政收入增速相若的可能；其二，目前推动全国财政收入增长的主要是非税收收入，而非税收收入是相对不稳定的收入，这可能会显著影响明年全国财政收入。毕竟，近年来政府财政收入快速增长的重要推手是地方财政收入，而地方财政收入的主要推动因素是非税收入，如土地收益。

有充足的理据认为，明年的全国财政收入增幅可能要高于预设增幅。长期以来，几乎每年的政府预计财政收入增长率都会显著低于实际增长率。

然而，令人迷惑的问题还不只是这个预设阀值是否保守，而是财政部如此保守的8％情结背后，牵涉到的政府管理能力绩效和财政预算绩效的评价、财政预算收支的科学合理性，以及如此“保守”的预算所带来的年底财政突击花钱痼疾等问题。

无须讳言，当前中国实行的是以部门预算为主的量入为出、适度赤字的财政预算理念。财政部对财政预算收入预计的科学合理，直接决定着政府财政预算支出的合理性和财政赤字的是否适当问题；而财政预算收支的质量则直接影响各界对政府财政预算绩效和政府管理绩效的合理评价，以及政府对自身工作绩效的自我评价问题。

财政预算收入过于保守，预算支出将在赤字率下量入为出，这将很可能出现预算支出的不合理匹配；而在预算内支出博弈中获得份额较少的部门，将面临“巧妇难为无米之炊”的局面。如社保福利、医疗、教育等公共服务部门，长期以来政府在关系民生的公共服务领域的缺位与政府预算质量不高，有着直接的关联。毕竟，当前财政支出更倾向于增长效应，而非保障效应，这就导致不直接产生增长效应的部门在财政预算支出的分配中优势不足。从而导致这些部门由于财政经费不足而去寻找第二增收来源，甚至利用手中权力寻租，进而提高了这些领域的行政成本和与其相匹配经济部门的交易成本。

鉴于此，笔者以为，首先是需要改革当前以部门预算为主的格局，构建和完善国家会计制度，并尽快推出政府财务报表体系，透明化政府资产负债表、现金流量表等，使社会各界能够如看企业资产负债表一样有效解读出政府的收支状况，以及政府财政预算绩效和政府管理绩效。

同时，应完善《预算法》和《预算法实施条例》等法律体系，构建科学合理的政府预算体系。如当前《预算法》和《预算法实施条例》规定，政府超收收入的使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大。这种预算体制，使得财政部门等倾向于低估财政收入而高估财政支出，从而导致产生各级政府部门年底突击花钱的长期痼疾。

因此，全国人大若能通过修改《预算法》收回财政超收收入的政府自由支配权，并通过立法推进政府会计制度的建构，那么至少可以从制度上限制这种低报财政收入、年底突击花钱现象的发生。