“十二五”税制改革三要点

对话国家税务总局原副局长许善达：

1994年的分税制改革是中国改革开放30年来财税领域最重要的改革。但分税制改革持续至今，已经到了优化改革的时候。2010年10月份中共中央关于制定“十二五”规划的建议明确提出，要加快财税体制改革。

财税体制改革将成为2011年所开启的“十二五”，乃至下一个十年中国最重要的改革之一。

就财税体制改革的方向，《第一财经日报》记者专访了全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达。

第一财经日报：财税体制改革将成为“十二五”时期重要的改革领域，对于这个领域的改革，您整体的看法是什么？

许善达：我认为有三个问题需要从理论和实践上有较多的考虑。一是政府收入占GDP的比重，二是中央和地方税收资源分配问题，三是税收和税源的背离。这三个问题在目前看来，都是很严峻的问题。

评估宏观税负水平

日报：您提的第一个问题，即宏观税负问题，这个领域争论很大，但似乎对于宏观税负的衡量水平，有很大的争议。

许善达：是的，这需要明确两个问题，目前我国宏观税负水平怎么评估，以及政府收入占GDP的比重多少是合理的。宏观税负水平，这在某种程度上是一个国家政治制度的表现。现在的最大问题是，政府收入过于分散化，即政府有很多种渠道从社会提取资源。这就造成，国家究竟从社会提取了多少资源，没有一个部门能够提供一个准确的数据。

过去，政府收入很少，税收占GDP比重不高，所以这个问题不太尖锐，但是现在我们的税收已经占到GDP的20%了，再加上政府收费，这个问题就变得非常严重。可以说，现在是到了调整的重要时期。

在我国，除去税收收入外，政府收入的主要来源是收费以及央企利润。收费分为两类：一类是公共服务收费，一类是资源使用者收费。现在公共服务性收费很分散，各个部门都在收，征收成本高，征收效率很低，实际上是对社会资源的极大浪费。

日报：非税收入改革，已经有一些地方在试点纳入预算管理。这个领域改革的方向是纳入预算管理吗？

许善达：是的。这和我国的税收立法制度有关系，特别是各类收费，虽然收费需要一定的审批权限，但是同税收立法相比，严谨程度还是差很多。现代社会政府要从社会提取资源，一定要经历很严格的程序，并且取得的收入一定要纳入预算管理。

平衡中央与地方财税关系

日报：非税收入纳入预算管理，也和中央、地方财税分布有联系。这也是您提到的第二个问题，中央和地方的税收资源分配问题。这触及了分税制的核心。中央和地方税收关系的方向在哪里？

许善达：这种关系表现在财权和事权的划分上，即中央政府、地方政府的财权和责任——这两种职责相互配合的问题。

按照我们目前的体制，一个项目，各级政府都需要出钱，这种分配体系效率低，出现浪费的几率就会比较大，彩票鼗岬贾路峙洳痪獾南窒蠓⑸Ｋ源诱飧鼋嵌壤纯矗獠环仙缁岱⒄埂

究其原因，主要是在分税制改革以后，中央拥有立法权，可以决定政府收入分配。同时，政府职责分配权也在中央。于是就造成每一级政府有将财权上移，但是将事权下放的冲动。而到基层政府，就会发现事权责任很重，但是财政却非常困难。

这样会形成财政收支制度上的混乱，“跑部钱进”的现象也出现了，财政资源使用效率变低。目前，已经有很多地方政府也在反映事权财权不匹配这个问题。

日报：目前各界讨论到一些税种的改革，比如营业税、个人所得税，但一些税种目前的中央、地方分配比例不同，是否就意味着，一些税种的改革，也要统筹中央、地方财税关系？

许善达：是的。比如营业税，营业税是地方税，目前营业税的确亟须改革，但营业税的改革首先要统筹中央、地方财税关系。

这就是说，一些领域的改革说起来容易，大家都有共识，但方案的可行性就需要评估。

税收与税源背离问题待解

日报：您提到的税收与税源背离的问题，您多次呼吁，“十二五”是否要着力解决这个问题？

许善达：这个问题实际上是和前面一个问题，即中央、地方财税关系相关的。

目前转移支付制度是分配中央、地方财税资源的渠道，这是纵向垂直体系的渠道。但实际上，我所提到的税收税源背离问题，是省市和省市之间的横向关系调整。不能不做横向调整，而只去从纵向出发解决问题。

目前，在中国的主要税种中，有近92%的税收存在着不同程度的与税源的背离，正是这种税制的缺陷，造成了地区财政收入差距日趋扩大。任何一个地方如果有税源，这个地方就应该有权利获得它这个税源形成的税收。

在“两税合并”以后，国务院已下发了文件，要拿出50%的所得税，在不同的税源地进行分配。这是比较大的进步。此外，全国人大也在一些行业大型企业里，尝试进行税收税源地的调整。

但是，这个原则在其他税种上还没有普遍地实施，比如说营业税。天然气从新疆运到上海有几千公里，运输量乘以运输距离，这是营业税的税金，但是这个税按注册地交税，都交到上海去了。

分税制如何优化？

日报：您提到的这三个问题，某种程度上来说，都跟分税制的税收体制有关系。在“十二五”期间，分税制本身需要怎样优化？

许善达：从改革的方向来看，我们绝不能退回到税制改革前，1994年改革方向是对的，即要保证中央政府拥有分配的权。目前最重要的不是把分配资源和职责的权利重新再次分配，而是要防止分配中的不平衡，这其中也包括地方与地方之间的分配不平衡。

我认为，应该将税收的立法权回归到人大。现在很多法律法规，人大可以授权给国务院，但是国务院在制定过程中，有时候地方的声音就不能被充分地了解到。

日报：当前体制之下，地方财力相对匮乏，这也是2009年以来地方政府融资平台放大之后，市场越发关注的问题。您怎么看中期的地方政府财政压力？

许善达：在中央代地方发债，为什么会出现有的地方债发不出去的情况？主要还是因为地方政府的还贷能力受到质疑。

这就回到刚才的问题上来，为什么有些地方政府财政困难、没有偿债能力，核心就是地方政府财政资源和事权分配不合理。

所以，我认为事权与财权相匹配这个问题，也是“十二五”期间思考税制改革的核心。如果这个问题维持不动，很多问题都解决不了。