尽快改革土地制度 避免社会危机

作为本届政府执政的最后一年，2011年不大可能进行财税改革，而通货膨胀也会延迟资源税改革时间表。不过我认为，2011年至少可以在以下两个方面取得一些突破性进展。其一是土地制度；其二是国有企业改革。

土地和住宅制度改革思路

首先，在“十二五”期间，要确立土地和住宅制度大的改革思路：还是要坚持走市场经济解决住宅供求的道路。即少部分高收入居民的住宅，完全放开由市场去解决；大部分中低收入居民的住宅，由市场解决，但是，政府要控制房价收入比，要调控居民收入增长与房价上涨的动态关系，要让居民能买得起房；一少部分特别低水平收入和贫困居民的住宅，国家要建设公共租赁房来解决。

改革房地产的宏观调控办法，形成科学调控最重要的两个监测点。一个重要的指标是监测房价收入比，超过6就进入预警区域。目前有两个，一是房价对城镇居民收入比，可按照家庭人均30平方米全国均价或地区均价与城镇居民可支配收入相比；二是房价对农民工收入比，可按照家庭人均20平方米全国均价或地区均价与农民工两人工资收入相比。其次是年度内房价上涨速度不得超过城镇居民人均可支配收入和农民工工资增长速度。若超过，房价收入比就意味着恶化，就需要加大宏观调控的力度。

住宅用地供给方面的宏观调控，一是要加大土地供给的力度，除了满足当年人口转移和人口增加的住宅需求外，还要弥补过去对住宅少供应土地的欠账。二是要坚决打击开发商囤地行为，也要严格查处和问责地方政府囤地行为。每年每个地区都有通过人口增加、改善住宅等因素测算的基本土地需求，据其制定住宅建设供地计划，以及住宅竣工目标。三是要严格规定住宅建设土地供给结构，加大90平方米、60平方米、公共租赁房的供应比例，并且加以法定。严格禁止将土地挪作大面积套型，特别是挪作别墅建设之用。四是考虑中国人多地少国情，加大农村宅地、耕地、林地的改革力度，在让进入城市农民留得下的前提下，鼓励农民从农村离开，避免城乡两栖居住占用更多的土地，力争从目前村庄占用的27000万亩土地上，整治出10000万到20000万亩土地来，作为增加耕地和城镇建设用地。

住宅需求方面的宏观调控：一是在政府的宏观调控和有关立法的指导思想上，一定要确立在中国住宅是基本消费品的理念。出于人多地少国情，禁止住宅成为投资和投机品，限制大面积奢侈和豪华型的住宅及别墅消费。二是继续严格和严厉执行目前国务院和中央各部门出台的对于住宅按揭信贷的有关政策，对二套房的信贷需求加以限制，对三套房信贷绝对禁止。三是应当对住宅开征房产税，使居民拥有多套房屋的成本和风险提高，特别是抑制不通过信贷而用自有资金购买多套房及别墅的需求行为。

彻底改革土地供应制度和地方土地财政收入体制。一是形成竞争性的土地市场。废除目前的土地单由政府出让、招拍挂竞买的体制；允许集体土地、政府储备土地、法人拥有使用权的土地，都可以进入土地市场；延长农民林地、耕地、宅地使用期为999年，改造沙漠滩涂盐碱地，造林植树等用地为1000年，城镇居民住宅用地为500年，企业用地为300年，并确权发证；所有土地，只要符合建设用地规划，都可进入土地交易市场进行挂牌交易；从而形成真正市场经济意义上的土地市场。二是理顺地方政府土地财政渠道。开征土地房产交易增值税和房产税，替换目前的土地出让金、有关房地产的各种收费和其他税费。

彻底改革目前的土地出让和收费的财政体制，理顺地方政府财政税收渠道。将目前收取出让金和收费的方式，改革为收取房产税和房地产交易增值税的方式。全国城镇大约有200亿平方米住宅和其他房产，其中120亿平方米住宅按照1%的税率、5000元的均价，则可征收6000亿元税收，其他工商金融房地产按照2%的税率征收，可征收8000亿，如果土地和房产交易增值税还能征收5000亿左右，则全部可征收19000亿元房地产税收，正好可以弥补目前地方政府招拍挂出让和房地产各种收费的财政收入。其好处是：(1)地方政府有了稳定和可持续的财政收入来源；(2)地方政府从为居住居民服务也可以获得收入，改变目前单纯扩大城市工业区和忽视服务业发展的理念、行为和格局；(3)改目前地方政府财政通过从低收入人群手中筹钱，变为从有财产的居民手中收税，防止城镇中出现两极分化；(4)引导居民将住宅作为消费资料，合适为宜，抑制居住对土地的奢侈消费和投资投机大规模挤占有限的耕地。

进城农民的宅地、林地和耕地可以变现，形成购买住宅的一部分支付能力。未来大量的农民需要向城市迁移，其居住问题的解决，除了控制房价上涨速度要低于工资和收入增长速度外，还要让他们在农村的资产能变现退出，形成购买城市中住宅的一部分支付能力。因此，农民宅地、耕地、林地应当促进其流转，可以抵押、入股、转让、继承。在符合土地利用和建设规划的前提下，能用于各种建设的，可以买卖三地的使用权；不能用于建设用地的，可以出租和卖给其他需要规模经营的投资者和购买者；一些进入城市的农民，其基本农田中需要复垦的宅地，国家应当建立耕地整治基金，予以收购。

我认为，应该尽快改革土地制度，避免社会陷入危机，促进国家良性发展。

国有企业应继续改革

除了土地改革之外，国有企业改革也应该有所动作。

对于国有工商和金融经济本身来讲，改革一是应当继续推进其资本社会的改革，二是促进竞争和反垄断的改革。

首先，国有企业资本要继续社会化。

[国有经济在竞争性领域中存在，可能形成这样一些问题：一是与社会资本企业，以及家庭、合伙、小投资者合股的小企业相比，效率较低，浪费很大；二是国有企业在竞争性的领域获得高集中度垄断的地位，则形成将社会资本和其他小资本企业竞争垮的情况]

大多数领域中的大型国有和国有控股企业改革的方向是从国有企业单一资本或者国有资本占控股格局，转向资本社会化。家族私人资本、国家资本和社会资本，是三种不同性质的主体资本。社会资本是指许多出资人投资形成的企业资本，企业的资本由多个所有者拥有，但由法人统一支配和使用。多个法人投资形成的企业资本，许多个人投资形成的股份制和股份合作制资本，非上市但许多个人投资形成的企业资本、上市公司资本、基金投资机构的资本，包括一些混合所有制企业资本，很明显都是社会资本。我们大型国有企业的改革，总体方向应当是将国有资产进一步社会化，变成社会资本。

国有资产继续社会化的意义，在于国有经济从竞争性的领域中退出。国有经济在竞争性领域中存在，可能形成这样一些问题：一是与社会资本企业，以及家庭、合伙、小投资者合股的小企业相比，效率较低，浪费很大；二是如果一旦一些国有企业凭国有银行支持，在竞争性的领域获得高集中度垄断的地位，则形成将社会资本和其他小资本企业竞争垮的情况，也会因垄断而向消费者提供价高质次的商品和服务。因此，国有经济在没有必要存在的一些竞争性领域应当彻底退出，将这些领域让给小型企业和社会资本，防止国有经济在这些领域中垄断。

国有资产继续社会化的意义，还在于继续完善现代企业制度。需要进一步完善企业的治理结构，将大部分企业的董事长和总经理等领导，逐步由过去的组织部门代替市场选择，改革为交由市场选择为主。社会化的公司，就是公众公司，企业领导的业绩和其他方面，都要处于公众的监督之下。投资者以股票的买卖选择企业，股东大会选择董事长，董事会选择总经理，监事会、董事会和经理层之间形成制衡。

其次是产业组织改革。

除了在资本构成和企业制度方面存在国有资本还没有很好地社会化的问题外，中国国有经济目前在产业组织方面，既存在一些如电网、铁道等领域垄断程度太高的弊端，也有钢铁、炼油等领域企业和装置规模太小，集中度不高的痼疾。因此，从产业组织上讲，应该降低集中度，反垄断的行业，需要进行反垄断的改革；而应该提高集中度，获取规模经济的行业，则需要进一步合并，消除散、小、乱的局面。即使这些需要提高集中度的行业，解决其可能垄断带来的有关问题时，关键在于其集中的资本从国有转向社会化，形成公众性的公司，由社会来监督。并且，需要设立一些第三方监督制衡的制度。

比如，电力改革的核心仍然是打破垄断，不仅要打破行业垄断，更重要的是要打破行政垄断。虽然厂网已经分开、电网主辅有一定的进展，但在一些方面还没有真正分开，输配售仍然一体化，电网企业仍然高度垄断，实行的仍然是统购统销、独家经营、电厂和用户不能直接交易的体制。另外履行公共服务职能的调度交易机构仍然隶属于电网企业，更加强了其垄断地位。

电力改革的思路，从短期的改革看，要划分出上网、输电、配电、终端销售电价；对于仍处于垄断经营地位的电网公司的输配电价，要在严格的效率原则、成本约束和激励机制的条件下，由政府确定定价原则；随着改革的推进，逐步实行输配分开，在终端售电环节引入竞争机制(即配售分开)。但是，就长期来看，电价要走出行政定价的体制，在理顺煤电价格动态关系的前提下，由市场供需决定电力价格。

为了达到规模经济和适应对外资源谈判定价权的要求，一些如钢铁、石油化工、重型机械、汽车制造等等，从产业组织角度看，应当提高集中度的行业则需要兼并重组。钢铁业的改革重组则是要治理分散小规模和无序竞争问题，要提高其产业组织集中度，在全国形成几个大的钢铁集团。工信部2010年8月12日公布了钢铁工业结构调整的细化要求，表示将争取用三年左右的时间，对我国钢铁行业生产经营状况进行一次全面的整顿与规范，2010年公布2～3批符合《钢铁行业生产经营规范条件》的企业名单。根据工信部规划，钢铁工业兼并重组的基本目标是，要在全国范围内发展三到五家产量在5000万吨以上的、具有国际竞争力的大企业集团，同时发展六到七家1000万～3000万吨级的较强实力的钢铁企业。工信部要求2010年三季度末淘汰落后炼铁、炼钢产能分别为3525万和876万吨，落后产能淘汰的政策越来越严厉，手段也将越来越多。但是，工业行业集中度的提高，并不影响国有资产的进一步社会化改革。

另外，在国有工商、金融等资产管理和收益分配改革方面，除了国有资产收益应当上交国家和地方财政以及建立国有资产预算外，还要建立向政府和人大的资产、负债等情况的财务报告制度。

(作者系中央党校研究室副主任、教授)


来源：第一财经日报