重庆试水农村承包地经营权抵押融资

农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资，有望率先在重庆破题。重庆市最近出台的《关于加快农村金融服务改革创新工作的意见》，向外界明确传达了这一信号。

重庆市金融办估计，这部分农村资源的市场价值在1万亿元左右。如果可以激活其中的两到三成，全市可供抵押的资产至少有2000亿。

这是继户籍改革之后，作为统筹城乡综改试验区的重庆推出的一项重要改革举措。

对于这项意在突破现行法律规定的耕地承包权不能作为抵押这个底线的改革，重庆市政府参事、西南大学教授邱道持认为，它有利于缓解农村资金供求矛盾，并使农民财产性权利变成现实收益，是时代发展的必然要求。

破解农村融资瓶颈

重庆市副市长周幕冰在11月中旬的专题会议上表示，此举将有利于全面提升农村的金融服务水平，促进农户增收，加快农村经济发展。改革要求从2010年起推开，力争到2012年取得明显成效。

农村金融服务一直是金融服务体系中最为薄弱的环节。据统计，2009年，重庆全市涉农贷款达1570亿元，仅占全市贷款总额的17.9%，农户贷款的占比仅为2%。

农村难以从银行获得融资的一个重要原因，是作为农村重要资源的土地在现行法律之下，不许用于抵押。我国的《担保法》、《土地管理法》和《物权法》均规定耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。

据邱道持近期对重庆开县的试点进行的调研，试点促进了当地土地流转和产业发展，解决了农业所需的部分资金。据调查，2008年开县182户专业种植大户以农村土地流转经营权为抵押物，获得金融机构贷款8540万元。

关于这些试点的合法性，农行重庆分行人士表示，由于《土地管理法》第2条第3款规定，“土地使用权可依法转让”，这可以解释为，“转让蕴含了对土地使用权的处分权，抵押也属处分范畴，是土地使用权流转的一种方式，不是所有权的转移。”

重庆这项改革的另一个重要背景，是全市去年已启动了农村集体土地、宅基地、承包权、林权等土地权属的确权颁证工作。市农业委员会表示，整个颁证工作将于2012年全部完成，而承包地确权今年年底就可完成。

改革文件《关于加快农村金融服务改革创新工作的意见》明确了承包地经营权、农村房屋、林权抵押融资的办理流程，对农村房屋抵押融资，则结合了全市“房地一体”确权登记原则，明确了宅基地和农房随置抵押、一并估值的原则，以使宅基地抵押融资具有了可操作性。

将建立完善农村产权抵押融资风险补偿机制，通过整合农业发展及补助资金，设立全市农村产权抵押融资风险补偿专项资金被列为一项重要的配套制度。

重庆市金融办称，首期风险补偿专项资金规模为5亿元，主要用于对金融机构因开展农村产权抵押融资产生的损失进行补偿，补偿比例最高不超过损失额30%。

另一个重要配套政策是完善农村社会保险机制，以确保农民将农村土地承包经营权、农房、林权抵押后，基本生产生活条件有保障。

据重庆政府初步估算，这部分资源的市场价值在1万亿元左右。如果可以激活其中的两到三成，全市可供抵押的资产至少有2000亿元。如果银行按评估价的5成提供贷款，那么，重庆农村发展和农民增收有望获得上千亿元资金的支持。

试点难题

“银行要将农村土地抵押贷款作为一个常态产品，当前还有很多瓶颈。”农行重庆分行一位贷款负责人认为。

多位受访的本地银行界人士表示，由于法律的限制，银行在操作中存在很多待解难题。

尽管有人行、银监会等高层管理部门的许可，但政策上的解释并不能代替法律。如最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问律的解释》号第十五条就规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当无效”。

一位银行人士称，这使得银行对农村土地抵押贷款非常谨慎。

农行开县支行参与了开县农村承包地抵押贷款试点。开县试点贷款流程大致为，农户将承包地经营权流转给大户业主，业主支付农民土地流转费，然后再用土地流转经营权作抵（质）押向商业银行融资贷款。

重庆分行一位人士认为，试点多是以活动形式，由政府集中组织推动，提供贴息，结合大户提供的其他担保物，而并非直接以承包权抵押。从银行的角度评价，“效果并不理想。”

另外，对抵押物、承包经营权、宅基地价值如何评估，承包地因征地、转户进行的调整，抵押权人利益如何得到保证，都是银行面临的难题。

“现行法律对于土地流转后的土地用途问题的规定和严格限制，银行即使可以处理土地，难道去种地吗？”一位业内人士说。

此外，还有农村的信用制度。农行重庆分行一位人士对记者称，曾有工作人员到农村催款，竟然有农民惊异地问，这个钱还需要还吗？

还有银行提到，监管也是个问题，农村这么大，农民哪天拆了自己的房屋，很难及时发现。

这些操作的难题背后，最重要的是“三农是弱质产业、弱势区域、弱势群体，短期内三农金融服务风险大、成本高、收益低是一个客观事实。”重庆市社科院财政金融所研究员何清表示。

不过，重庆市发改委副主任范文仲近日对本报透露，重庆正在考虑设立相关的农村土地管理公司，帮助银行打包处理坏帐，公司具有抵押的农村建设用地具有经营者的各种职能，可以化解坏帐，有权进行土地的空间置换，可以参与土地交易，并有优先买卖权。

邱道持认为，农村土地抵押权益的实现实际是个系统的改革。要实现土地承包经营权和金融贷款良性流动，必须深化农村土地、林权等制度改革，促进城乡要素双向流动，使农村集体建设用地和城市国有建设用地同权，农民的房产和城市的房产具有同等资产价值。

邱道持称，重庆可以尝试对征地制度作出调整，凡对国家战略性、公益性的项目，才进行征地，而经营性项目用地，则通过农村土地交易市场获得。“农村土地具有了资本价值，银行介入的积极性就会提高。”

重庆农业银行前述贷款负责人则认为，通过一定机制，将农民组织起来，达到一定规模，实际就达到一定的贷款条件，这是一个值得关注的趋势。



来源：21世纪经济报道