中央代发地方债 政府财务信息待透明化

近日，财政部完成第九期和第十期2010年地方政府债券发行工作，今年中央代理发行地方债就此收官。

北京大学经济学院财政系主任林双林表示，2009年推出中央代理地方发债是在经济危机背景下临时的一个救市措施，但鉴于未来地方财政需求越来越突出，两年以来中央代地方发债的机制对于解决地方财力问题的效果不错，未来这个措施将会继续做下去。

“在目前《预算法》仍未对地方发债解禁的情况下，中央代理地方政府发行债务将会变成一个长效机制。”林双林说。

此前有消息称，下月举行的人大常委会上将会讨论《预算法》的修订案。全国人大财经委员会法案室主任朱少平对本报记者证实了这一消息，但对于修订草案将“适度允许地方发债”的说法，朱少平则表示，当前开放地方发债的条件仍不成熟。

“目前地方投融资平台的纷乱状况仍未得到有效清理，允许地方发债的风险太大。”朱少平说，“中央代理地方发债的模式已经证明了其可行性，在未来相当长的一段时间内都将坚持下去。”

加强地方财务透明

今年，财政部共代理30个省和5个计划单列市发行2000亿元地方政府债券，其中3年期地方政府债券6期总额1384亿元，5年期地方政府债券4期总额616亿元，利率在2%-3%左右，最高利率为3.23%。

财政部表示，今年首次对各省（市、区）地方政府债券进行合并命名、合并招标、合并托管交易，此举提高了地方政府债券的发行效率。

2000亿中最大的一块“蛋糕”划归四川省，该省共计获得180亿元额度。其他地区中，东部沿海各省和北方各省相对分到份额比例亦较大，共分得1120亿元。而中西部地区则份额较小，仅分得561亿元。

除了30个省市区外，5个计划单列市大连、深圳、宁波、青岛、厦门共分得64亿元，其中规模最大的为深圳市22亿元，最少的为厦门市分得6亿元。

“中央代理发行债券在各省间的分配要防止继续扩大地区间差异。”中国社科院财贸研究所财政室副主任张德勇认为，从地方债分配额度上看，越是发达地区份额越大，反而中西部地区分到的绝对规模较小，这违背了公共财政的基本原则。

林双林认为，未来为了增加效率避免浪费，逐渐过渡到允许地方发债将是必然发展方向，但开放地方发债必然又会有导致地方政府随意发债的担忧，“这是一个两难命题。”

林双林表示，允许地方发债的前提条件，除了继续清理地方投融资平台和地方政府隐性债务外，还需要完善政府信用评级系统以及改进政府财务会计体系。

“地方政府发债的利率主要还是由市场决定。”张德勇亦表示，“未来必须加强地方政府财务信息的公开透明化，让地方政府的财务状况和还款能力来决定地方债的利率水平。”

使用无监管？

根据财政部要求，地方债的资金安排重点须用于完成在建项目，严格控制用于新上项目；必须主要用于保障中央投资公益性项目地方配套。足额配套后债券资金尚有剩余的地区，可优先安排其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，严格控制安排能够通过市场化行为筹资的投资项目。

对于地方债资金的使用，各地财政部门均表示前期的监管程序把关较严。大连市财政局官员介绍，地方财政部门在向中央财政部申请代发地方债份额时，就必须提交资金的使用计划，要求详细到具体的项目，由财政部预算科进行审批，通过后再交由地方人大审批。

但对于资金拨下来后的使用监管，多位地方财政部门的受访官员均表示，“财政部门这边基本没有什么监管措施。”

“地方债的资金到地方财政部门后，我们会根据此前制定的使用计划和各个具体使用资金的职能部门如教育局、环保局等，签订转贷协议。”宁波市财政局的一位官员介绍，“此后还贷责任、资金使用的安排和监管都由具体职能部门负责，地方财政部门基本只负责前期的监管。”

此前，宁波市发改委出台了《宁波市政府投资项目管理办法》，一部分资金用于具体项目建设的，主要按照办法规定由审计部门进行资金的常规监管。“至于针对地方债使用的专项检查，目前还没有开展过。”上述官员表示。

还贷责任分派到了地方各职能部门后，如何保证各职能部门的还款能力也是一个问题。

“在地方债的使用上有用于公益性项目的要求，但公益性项目的回报都比较低。”林双林表示，现在最早到期的第一批中央代地方国债也还有一年多才到期，这方面还没有过借鉴经验。

“各职能部门主要还是要依靠自有财政资金偿还债务。”一位地方财政局官员表示，届时，难免需由财政部门对各职能部门进行统一的资金安排以还债。