董登新：机构改革是社保制度整合的先导

社会保障制度顶层设计与制度整合，需要机构改革先行，从而摆脱部门利益束缚。

   2018年3月13日，国务院机构改革方案公布，并同时发布了《关于国务院机构改革方案的说明》。机构改革是制度整合的先导，本轮国务院机构改革后，社会保障管理分工将会发生较大变化，这一改革所释放的政策信号值得我们高度关注。

   众所周知，中国社会保障制度大体可归纳为五大板块：(1)社会保险(五险)；(2)雇主补充保障(三金)；(3)社会救助(包括低保、医疗救助、反贫困、慈善救助等)；(4)社会福利(包括免费义务教育、学校免费午餐、军人福利、残疾人福利、公租房、廉租屋等)；(5)社会服务(包括社区服务、社工服务、义工服务、家政服务、公益服务、就业培训、职业介绍、创业辅导、托儿所、青少年工作、养老院、养老服务等)。

   其中，缴费型社会保障制度(“五险”+“三金”)是我国社保制度的主体或核心。五险包括基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险；三金则包括企业年金、职业年金与住房公积金。五险是社会保险；三金是补充型社会保障。

   在现行的社会保障管理架构格局中，普遍存在多部门“多头管理”、各自为阵的现象，比方，在医疗保障中，职工医疗保险及城镇居民医疗保险、大病保险、生育保险、工伤保险归属人社部管理，新农合却归属原卫计委管理，医疗救助则归属民政部管理。此外，在雇主补充养老保障计划中，企业年金和职业年金归属人社部管理，而住房公积金却归属住建部管理。如此等等。

   社会保障制度改革的顶层设计，应该包括两个层面的改革：一是制度整合，目的是提高制度的有效性、公平性与可持续性；二是机构整合，目的是简减机构，厘清管理职责，降低管理成本，提高管理效率。本次国务院机构改革，将有利于理顺社会保障管理职责，并为未来社会保障制度改革与制度整合打下坚实的组织基础。

   改革前后社会保障管理机构分工比较

   社会保障

   本次改革前

   本次改革后

   劳动就业、失业保险、工伤保险

   人社部

   人社部

   基本养老保险、企业年金、职业年金

   人社部

   人社部

   住房公积金

   住建部

   住建部

   职工医疗保险、城镇居民医疗保险

   人社部

   医保局

   生育保险

   人社部

   医保局

   药品、医疗服务价格

   卫计委

   医保局

   新农合

   卫计委

   医保局

   大病保险

   人社部

   医保局

   医疗救助

   民政部

   医保局

   城乡低保

   民政部

   民政部

   五保户、孤儿、儿童收养

   民政部

   民政部

   残疾人权益保障

   民政部

   民政部

   军人优抚

   民政部

   军人部

   退伍义务兵、转业志愿兵、复员干部

   民政部

   军人部

   军官转业安置

   人社部

   军人部

   社区及社团管理

   民政部

   民政部

   慈善捐赠、福利彩票

   民政部

   民政部

   救灾减灾

   民政部

   应急管理部

   全国老龄工作委员会

   民政部

   卫健委

   中国老龄协会

   民政部

   卫健委

   养老服务

   民政部

   卫健委

   注：根据《关于国务院机构改革方案的说明》整理。

   在本次国务院机构改革中，涉及社会保障管理职能及具体分工变化的部门，大致可归纳为以下七个：

   (一)保留人力资源和社会保障部(本文简称“人社部”)

   2008年3月31日，人力资源和社会保障部正式挂牌，同时撤销人事部、劳动和社会保障部，并将原人事部、原劳动和社会保障部的职责整合，划入人社部。

   在2018年3月13日本次机构改革前，人社部的具体职责包括劳动保护、公共就业、职业培训、人力资源市场、最低工资标准、正常工资增长、劳动人事争议调节仲裁、军队转业干部安置、公务员管理、基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、企业年金。

   在本次机构改革中，人社部将医疗保险、生育保险的管理职责剥离给新组建的医保局；并同时将军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责转交给新组建的军人部。人社部将主要侧重人力资源、基本养老保险、工伤保险、企业年金及职业年金的监管。

   笔者点评：本次机构改革后，人社部将主要分管人力资源、劳工权益保护、养老保障，但工伤保险仍留在人社部，而城乡低保却仍留在民政部。笔者建议将工伤保险并入新设立的国家医疗保障局，并将城乡低保划归人社部管理，这样，有利于社会养老保障资源的统一设计与制度整合。

   在美国，社保局(SSA)仅管理两个计划：基本养老保险(OASDI)和低保(SSI)，而且只有三类美国人有资格享受低保：一是65岁以上的贫困老人；二是盲人；三是残疾人。这一点值得我们参考和借鉴。

   (二)组建国家医疗保障局(本文简称“医保局”)

   为完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，不断提高医疗保障水平，确保医保资金合理使用、安全可控，统筹推进医疗、医保、医药“三医联动”改革，更好保障病有所医，方案提出，将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责，国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救助职责整合，组建国家医疗保障局，作为国务院直属机构。其主要职责是，拟订医疗保险、生育保险、医疗救助等医疗保障制度的政策、规划、标准并组织实施，监督管理相关医疗保障基金，完善国家异地就医管理和费用结算平台，组织制定和调整药品、医疗服务价格和收费标准，制定药品和医用耗材的招标采购政策并监督实施，监督管理纳入医保范围内的医疗机构相关服务行为和医疗费用等。同时，为提高医保资金的征管效率，将基本医疗保险费、生育保险费交由税务部门统一征收。

   笔者点评：医疗保障是一个十分专业化的工作，它不仅涉及到医保，而且还涉及到医疗、医药等方面，因此，应该将医保从人社部分离出来，单独设立管理机构。不过，新方案却将工伤保险孤零零地留在了人社部。笔者建议将工伤保险也纳入新组建的国家医疗保障局管理，因为它与“医疗保障”息息相关，而且可以进一步实施“三险合一”的制度整合，即将生育保险、工伤保险一起并入基本医疗保险，合并后，它们与大病保险、补充医保、医疗救助的关系更加明晰，有利于医疗保障总费用的整体预算与合理控制。

   同样，美国医疗保障也是单设机构进行管理的。美国专门设有医疗保险与医疗救助服务中心(CentersforMedicare&MedicaidServices，CMS)，也属联邦局级机构，但隶属于美国卫生及公共服务部(DepartmentofHealthandHumanServices，HHS)分管。

   (三)组建国家卫生健康委员会(本文简称“卫健委”)

   人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。为推动实施健康中国战略，树立大卫生、大健康理念，把以治病为中心转变到以人民健康为中心，预防控制重大疾病，积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展，为人民群众提供全方位全周期健康服务，方案提出，将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，工业和信息化部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合，组建国家卫生健康委员会，作为国务院组成部门。其主要职责是，拟订国民健康政策，协调推进深化医药卫生体制改革，组织制定国家基本药物制度，监督管理公共卫生、医疗服务、卫生应急，负责计划生育管理和服务工作，拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施等。

   保留全国老龄工作委员会，日常工作由国家卫生健康委员会承担。民政部代管的中国老龄协会改由国家卫生健康委员会代管。国家中医药管理局由国家卫生健康委员会管理。不再保留国家卫生和计划生育委员会。不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。

   笔者点评：民政部将养老服务转交给新组建的卫健委，正是为了迎合医养结合、健养结合的大卫生、大健康、大养老发展理念，当然，这也是实施健康中国战略的重要举措。事实上，美国也设有卫生及公共服务部(DepartmentofHealthandHumanServices，HHS)，简称美国卫生部。它是维护美国公民健康，提供公共服务的联邦政府行政部门，该部设立于1979年。

   (四)组建退役军人事务部(本文简称“军人部”)

   为维护军人军属合法权益，加强退役军人服务保障体系建设，建立健全集中统一、职责清晰的退役军人管理保障体制，让军人成为全社会尊崇的职业，方案提出，将民政部的退役军人优抚安置职责，人力资源和社会保障部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合，组建退役军人事务部，作为国务院组成部门。其主要职责是，拟订退役军人思想政治、管理保障等工作政策法规并组织实施，褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范和价值导向，负责军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主择业退役军人服务管理、待遇保障工作，组织开展退役军人教育培训、优待抚恤等，指导全国拥军优属工作，负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动等。

   笔者点评：将军人保障及军人福利统一整合到新设立的军人部管理，这也是国际性惯例做法。例如，美国同样设有退伍军人事务部(DepartmentofVeteransAffairs，VA)，成立于1989年，它是为美国退伍军人及家属提供服务的内阁部门。美国退伍军人事务部的前身为1930年成立的退伍军人管理局。

   (五)保留民政部

   民政部是主管有关社会行政事务的国务院组成部门。民政工作紧紧围绕保障和改善民生，加强和创新社会管理，增进人民群众共享改革发展成果，服务党和国家工作大局，促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定。

   笔者点评：在本次机构改革中，民政部被剥离出去的职能主要有四块：一是将医疗救助剥离给新组建的医保局；二是将军人福利及军人待遇剥离给新组建的军人部；三是将老龄工作及养老服务剥离给新组建的卫健委；四是将救灾职责剥离给新组建的应急管理部。经过此次职能剥离后，仍保留以下管理职责：社会救助(不含医疗救助)、城乡低保、社会福利及慈善事业、基层政权和社区建设等。笔者建议，应将城乡低保划归人社部管理。

   (六)调整全国社会保障基金理事会隶属关系

   为加强社会保障基金管理和监督，理顺职责关系，保证基金安全和实现保值增值目标，方案提出，将全国社会保障基金理事会由国务院管理调整为由财政部管理，承担基金安全和保值增值的主体责任，作为基金投资运营机构，不再明确行政级别。

   笔者点评：在实现基本养老保险全国统筹(全国统收统支)后，全国社会保障基金理事会的职能将从目前单一财政渠道划拨资产管理转向以基本养老保险基金统收统支为核心的投资管理、平衡精算及预警报告编制。在美国，社保信托基金也是由财政部主管的，这有利于基金收支平衡与财政预算平衡之间的协同与监管。

   (七)改革国税地税征管体制。

   将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。

   笔者点评：在实现基本养老保险全国统筹(全国统收统支)后，国税局将成为基本养老保险缴费的征管经办机构，基本养老保险基金收支将直接由全国社会保障基金理事会负责托管，地方政府将不再介入基本养老保险缴费及其基金收支。这一体制也有利于未来基本养老保险“以税代费”改革。美国社保税也是由国税局(IRS)负责征缴的。