董登新：切莫曲解央行货币政策意图

2013年11月，党的十八届三中全会明确提出发展普惠金融。

   事实上，全球性金融危机爆发后，我国重化工业产能过剩的问题率先暴露出来，经济增速出现明显下滑，传统行业的大中型企业及国企受到较大冲击，相反，小微企业及大众创业、万众创新，成为我国经济转型升级的新引擎。2011年我国对中小企业划型标准进行修订，首次有了“小微企业”的官方概念和量化标准，随后我们将过去的“中小企业政策”转向重点扶持小微企业，鼓励大众创业、万众创新。与此同时，我国传统金融也开始将工作重心转向普惠金融、绿色金融、民生金融，包括草根创业及三农融资。

   2014年2月21日，中国人民银行办公厅印发《关于做好2013年度涉农和小微企业信贷政策导向效果评估有关事项的通知》(银办发〔2014〕36号)，从中小企业信贷政策导向效果评估平稳过渡到小微企业信贷政策导向效果评估，加强了评估工作的有效性和针对性，鼓励和引导金融机构着力改进和完善“三农”、小微企业金融服务。这是央行推行普惠金融政策的一个重要信号，同时也为未来的“定向降准”常态化提供操作指南和依据。

   在货币存量(M2)基数庞大，货币供给总量受限的情况下，为了防止“大水漫灌”、流动性泛滥，但同时又要缓解区域性、结构性融资短缺，央行对货币政策进行创新，首创“定向降准”。2014年4月22日，中国人民银行决定从2014年4月25日起下调县域农村商业银行人民币存款准备金率2个百分点，下调县域农村合作银行人民币存款准备金率0.5个百分点。与设立在城市的农村商业银行和农村合作银行相比，法人在县域的农村商业银行和农村合作银行涉农贷款比例较高，支农力度更大。此次对这些县域农村金融机构的准备金率进行结构性调整，有利于有针对性地增强其财务实力，提高其支持“三农”发展的能力，起到引导信贷资源更多流向“三农”和县域的正向激励作用，增强金融服务实体经济的能力，支持国民经济重点领域和薄弱环节。

   2014年6月9日，中国人民银行决定再次“定向降准”，从2014年6月16日起，对符合审慎经营要求且“三农”和小微企业贷款达到一定比例的商业银行下调人民币存款准备金率0.5个百分点，同时对财务公司、金融租赁公司和汽车金融公司也下调人民币存款准备金率0.5个百分点。按照央行制定的标准，此次定向降准覆盖大约2/3的城商行、80%的非县域农商行和90%的非县域农合行。也就是说，涉农和提供小微企业贷款的绝大部分金融机构，都降低了存准率，增加了可贷资金。

   2015年3月，《政府工作报告》提出，要大力发展普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖。

   为推进普惠金融发展，提高金融服务的覆盖率、可得性和满意度，增强所有市场主体和广大人民群众对金融服务的获得感，2015年12月31日，国务院发布《关于印发推进普惠金融发展规划(2016—2020年)的通知》，该通知首次对“普惠金融”给出了中国官方的定义。普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。大力发展普惠金融，是我国全面建成小康社会的必然要求，有利于促进金融业可持续均衡发展，推动大众创业、万众创新，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐。党中央、国务院高度重视发展普惠金融。

   2015年，央行全年连续五次实施定向降准政策，加大对小微企业、三农及重大民生工程的融资支持力度：

   (1)2月5日，央行下调金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。同时，为进一步增强金融机构支持结构调整的能力，加大对小微企业、“三农”以及重大水利工程建设的支持力度，对小微企业贷款占比达到定向降准标准的城市商业银行、非县域农村商业银行额外降低人民币存款准备金率0.5个百分点，对中国农业发展银行额外降低人民币存款准备金率4个百分点。

   (2)4月20日，央行下调金融机构人民币存款准备金率1个百分点。同时，有针对性地实施定向降准，对农信社、村镇银行等农村金融机构额外降低人民币存款准备金率1个百分点，统一下调农村合作银行存款准备金率至农信社水平，对中国农业发展银行额外降低人民币存款准备金率2个百分点。

   (3)6月28日，央行针对性地对金融机构实施定向降准，对“三农”贷款占比达到定向降准标准的城市商业银行、非县域农村商业银行降低存款准备金率0.5个百分点，对“三农”或小微企业贷款达到定向降准标准的国有大型商业银行、股份制商业银行、外资银行降低存款准备金率0.5个百分点，降低财务公司存款准备金率3个百分点。

   (4)9月6日，央行下调金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点，以保持银行体系流动性合理充裕，引导货币信贷平稳适度增长。同时，为进一步增强金融机构支持“三农”和小微企业的能力，额外降低县域农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和村镇银行等农村金融机构准备金率0.5个百分点。额外下调金融租赁公司和汽车金融公司准备金率3个百分点，鼓励其发挥好扩大消费的作用。

   (5)自10月4日起，央行下调金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点，以保持银行体系流动性合理充裕，引导货币信贷平稳适度增长。同时，为加大金融支持“三农”和小微企业的正向激励，对符合标准的金融机构额外降低存款准备金率0.5个百分点。

   2016年，央行没有实施定向降准，但仅实施了一次“普调”降准，央行决定自2016年3月1日起，普遍下调金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点，以保持金融体系流动性合理充裕，引导货币信贷平稳适度增长，为供给侧结构性改革营造适宜的货币金融环境。

   为了精准实施“定向降准”政策，央行于2014年引入定向降准考核机制，对满足审慎经营要求且“三农”或小微企业贷款达到标准的商业银行实施优惠准备金率。2015年和2016年定向降准考核和准备金率动态调整均于当年2月实施。定向降低人民币存款准备金率政策的银行业金融机构应同时满足两个标准：

   第一，符合宏观和微观审慎经营标准：国有商业银行、股份制商业银行、中国邮政储蓄银行按照《金融机构合格审慎评估实施办法》(银办发[2014]24号文转发)评估结果为达标；其他中小型银行业金融机构2014年第一季度末资本充足率水平达到《商业银行资本管理办法(试行)》(中国银行业监督管理委员会令2012年第1号发布)规定的最低要求。

   第二，“三农”或者小微企业贷款达到一定比例：本外币涉农贷款上年增量占全部增本外币贷款比例超过50%，且上年末本外币涉农贷款余额占全部本外币贷款余额比例超过30%；或者，人民币小微企业贷款(含个人经营贷款)上年增量占全部新增人民币贷款比例超过50%，且上年末人民币小微企业贷款余额(含个人经营性贷款)占全部人民币贷款余额比例超过30%。

   2017年9月27日，李克强主持召开国务院常务会议，会议决定，在狠抓现有政策落实的同时，采取减税、定向降准等手段，激励金融机构进一步加大对小微企业的支持：

   (1)从2017年12月1日到2019年12月31日，将金融机构利息收入免征增值税政策范围由农户扩大到小微企业、个体工商户，享受免税的贷款额度上限从单户授信10万元扩大到100万元。

   (2)将小微企业借款合同免征印花税、月销售额不超过3万元的小微企业免征增值税两项政策优惠期限延长至2020年。

   (3)推动国有大型银行普惠金融事业部在基层落地，对单户授信500万元以下的小微企业贷款、个体工商户和小微企业主经营性贷款及农户生产经营、创业担保等贷款增量或余额达到一定比例的商业银行实施定向降准，并适当给予再贷款支持。支持扩大小微企业金融债券发行规模，募集资金全部用于小微企业信贷投放。

   (4)大力支持发展政策性融资担保和再担保机构，尽快设立国家融资担保基金。推动省级农业信贷担保体系向市县延伸，3年内建成覆盖省、市、县的政策性农业信贷担保体系，对符合条件的小微农业企业融资发展予以支持。

   (5)适度放宽对创业担保贷款贴息申请人有关商业贷款记录的限制条件，简化抵押权续期登记、不良资产处置等流程。加快金融大数据、云计算等技术应用，帮助小微企业及时便捷获得金融服务。这是普惠金融政策的再次升级。

   2017年9月29日，中国人民银行发布《关于对普惠金融实施定向降准的通知》，根据国务院部署，为支持金融机构发展普惠金融业务，着力缓解小微企业融资难、融资贵问题，提高金融服务覆盖率和可得性，为实体经济提供有效支持，中国人民银行决定将当前对小微企业和“三农”领域实施的定向降准政策拓展和优化为统一对普惠金融领域贷款达到一定标准的金融机构实施定向降准政策。

   这是央行第一次明确无误地为“定向降准”正名、定位。该通知具体内容如下：

   (1)将定向降准政策考核范围由现行的小微企业贷款和涉农贷款调整为普惠金融领域贷款。普惠金融领域贷款包括：单户授信小于500万元的小型企业贷款、单户授信小于500万元的微型企业贷款、个体工商户经营性贷款、小微企业主经营性贷款、农户生产经营贷款、创业担保(下岗失业人员)贷款、建档立卡贫困人口消费贷款和助学贷款。上述贷款数据采用人民银行调查统计部门统一口径的统计数据。

   (2)对普惠金融领域贷款实施定向降准政策考核的金融机构范围包括：国有商业银行、中国邮政储蓄银行、股份制商业银行、城市商业银行、非县域农村商业银行和外资银行。

   (3)适用普惠金融领域贷款定向降准政策的金融机构应同时满足以下标准：其一，符合宏观审慎经营标准：上年三个季度(含)以上宏观审慎评估(MPA)评级均在B级(含)以上。其二，普惠金融领域的贷款达到一定比例。比例分为两档：第一档是上年普惠金融领域的贷款增量占全部新增人民币贷款比例达到1.5%，或上年末普惠金融领域的贷款余额占全部人民币贷款余额比例达到1.5%;第二档是上年普惠金融领域的贷款增量占全部新增人民币贷款比例达到10%，或上年末普惠金融领域的贷款余额占全部人民币贷款余额比例达到10%。

   (4)人民银行根据定向降准政策考核机制，于每年初金融机构普惠金融领域贷款相关数据采集完成后实施考核，按是否达标对其存款准备金率进行动态调整。根据考核结果，对符合本通知第三条第一档所规定标准的金融机构，其存款准备金率在法定存款准备金率基准档基础上下调0.5个百分点;对符合本通知第三条第二档所规定标准的金融机构，其存款准备金率在法定存款准备金率基准档基础上下调1.5个百分点。2018年初对普惠金融领域贷款的首次考核使用2017年年度数据。

   (5)县域农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行继续参与新增存款一定比例用于当地贷款考核，达标县域法人金融机构存款准备金率按低于其法定存款准备金率基准档1个百分点执行。政策性银行、财务公司、金融租赁公司和汽车金融公司继续执行现行存款准备金率。

   (6)自普惠金融领域贷款定向降准政策2018年实施之日起，《中国人民银行关于定向降低部分金融机构存款准备金率的通知》(银发〔2014〕164号)、《中国人民银行关于下调金融机构存款准备金率的通知》(银发〔2015〕327号)中对小微企业和“三农”贷款实施的定向降准政策与本通知对普惠金融领域贷款实施的定向降准政策不一致的，以本通知为准。

   很显然，这是“定向降准”的转型升级，是央行货币政策的重大创新，更是央行助推普惠金融的决心及强有力手段措施。