“十三五”规划告别大一统 增加新博弈

中国已进入“十三五规划季”，从中央到地方都开始忙于“十三五”规划前期重大课题研究，为明年的“十三五”规划纲要的制订做准备。五年规划对于政府机构来说是例行的规定动作，也有严格规范的套路可循，按理说不是什么难事，等到国家发改委主导的国家级规划出台后，各地“照葫芦画瓢”依样做好规划即可。

不过，“十三五”规划面对的情况可能与过去有很大不同。当前，中国面临着空前的经济转型和结构调整压力，“三期叠加”所代表的多种矛盾将在未来五年集中显现，更重要的是，经济增长与深化改革也将面临着战略上的艰难平衡。在我们看来，“十三五”面临的形势与过去最大的不同是，过去的规划既有方向，也有路，但现在只有宏观方向，却找不到现成的路了！一旦基本的思路不确定，规划也就难做了。

据我们掌握的情况，今年从中央部门开始，对“十三五”规划的要求就不同于过去。以往由国家发改委统领的国家级五年规划的格局，有可能会被打破。虽然国家发改委已经发出了26个“十三五”前期课题的招标，但这些“重大问题”的研究并不一定代表“十三五”规划的最终议题，更不能代表其方向。据悉，面对今年复杂多变同时又迫切需要改革创新的经济与社会形势，中央可能把“十三五”规划研究的更多权力和空间下放给各个部门或地方，以多样化的研究来鼓励创新，为未来五年的国家发展找到更多路径选择。如果这种情况属实，过去大一统式的五年规划模式将会出现变化，规划过程中将出现更加多元的协商和博弈过程，甚至不排除一些前期规划研究被推翻、重新来过的可能。在我们看来，这种规划模式的变化也符合中央发展中国智库、开门搞调研、科学决策的思路。

在规划模式之外，“十三五”规划的另一类重大变化在于规划的内容不同。当前，中国面临的国际国内问题众多，经济、社会、政治改革压力空前，“十三五”规划应该如何设定战略目标？如何在“十三五”规划中体现经济社会和国家治理的转型？如何让“十三五”规划变成推动改革的“重器”？如何让国家级的“十三五”规划引导地方发展方向调整？哪些问题应该优先列入“十三五”规划？……这些涉及重大问题和重大方向的内容，到目前为止并未完全确定，这也意味着，有多种重大问题都有列入国家级规划的机会。

作为独立智库机构，我们认为，如下一些领域的内容在“十三五”规划中可能无法规避。

一是宏观经济增长目标的调整。对于处在工业化中期的中国来说，经济增长目标仍是最重要的发展指标，近几年，它更具有了中国发展方向调整的指示意义。如果中央想切实扭转过去的经济增长模式，在“十三五”期间调整经济增长的长期目标将很有必要。正如我们过去所做的预测，未来三十年中国经济呈现7%、6%、5%的逐步放缓，每十年一个阶梯下行。如果中央明确给出这样的目标前景，中国国内发展的导向将有可能在“十三五”期间改变。

二是区域发展的结构性变化。改革开放三十多年，形成了中国东中西部地区发展的梯度格局，中国的改革开放也是面向东南部海洋的开放。未来中国的发展，需要在战略格局上平衡东部与西部、沿海与内陆，这种调整不止于过去扶贫式的西部大开发，而是通过西部地区的系统发展与开放，构建起中国新的增长基础。丝绸之路经济带、新疆问题、中亚问题等多种经济与社会发展问题，都会在区域发展的结构性调整中找到着力点。

三是从战略上构建“中国市场”的影响力。正如安邦首席研究员陈功的分析，“中国市场”是在一个买方世界中发展的重要战略筹码，是中国在新时期赢得全球地位的重要资源。然而，在运用“中国市场”方面，最大的问题在于认识和战略协调能力，没有“中国市场”的顶层认识，就没有“中国市场”的战略路线和布局。陈功认为，“中国市场”概念的意义远超经济领域，它也是中国抵御西方国家围堵中国策略的有力筹码，就此而言，奥巴马政府可能低估了重返亚洲政策以及围堵中国所造成巨大的战略风险。

总之，“十三五”规划是个复杂的战略决策过程，也是个多目标的战略级的政策体系，涉及的重大问题将会有很多。在目前决策未定的研究阶段，从中央到地方都应该意识到，这一次真的与过去不同！