中国政府需摆脱“危机斗士”角色

编者按：12月25日FT中文网刊文提到，对于中国决策者而言，过往支撑经济高速增长的有利条件逐步消失，GDP增长潜力已经降到8%以下，此时是旧的发展模式积累的风险最有可能爆发的时期，因此决策者们亟需强化主动的风险管理意识，昔日的“危机斗士”的角色在中国下阶段的改革中显然已经不再适用。和讯网原文转发。

世界银行行长金墉日前表示，个人和机构不要再做“危机斗士”，而是成为“具有主动性和系统性的风险管理者”，认识危机并为危机做好准备能带来丰厚的回报。

这句话对2013年的中国更具独特的意义，中国政府需要从“被动地”应对危机，转向“主动地”防范危机。

1998年亚洲金融危机以及2008年次贷危机爆发后，中国政府采取了一系列经济干预措施，最为典型的即是2009年“四万亿”，这一扩张性的财政政策使中国在上述危机中并未受到直接冲击，金融和经济继续保持稳定。由此中国政府在大多数人心目中是一个成功的“危机斗士”。

有人将2013年视为中国新一轮改革的元年。30年前改革开放，让中国面貌焕然一新，30年后改革成为中国经济和社会发展的最大红利。但机会与风险总是共存的，在改革期尤其如此，中国新一轮改革已经启动，近两日争议多年的户籍和铁路改革已有启动迹象，国资改革也在上海率先有了动静。与以往不同的是，这一轮改革车轮驶入的是深水区，光靠更大的政治勇气和智慧是远远不够的。

对于中国决策者而言，过往支撑经济高速增长的有利条件逐步消失，GDP增长潜力已经降到8%以下，中国经济能否保持较高增长速度完全取决于其发展方式能否成功转型。但此时也是旧的发展模式积累的风险最有可能爆发的时期，因此决策者们亟需强化主动的风险管理意识，昔日的“危机斗士”的角色在中国下阶段的改革中显然已经不再适用。

首先，中国地方政府债务风险已经十分严重。自2008年金融危机后，中国出现了超常的信贷扩张。政府、企业、居民的债务占GDP比重近200%。中国官方数据表明，中央财政债务占GDP近16%，但如果把地方政府基础设施贷款、以及各式各样的其它负债考虑在内的话，中国国家债务占GDP的比例实际上早已超过50%甚至更高。其中，地方政府债务占政府总债务的比重从2008年的47%跳至55%，使得地方政府债务自此成为政府债务的主导力量。

自2009年推出“四万亿”以来，中国国有银行向地方政府大举放贷，用于基础设施项目，其中许多项目可能永远无法产生用以偿还贷款的现金流，而未来数十年相关设施的维护资金又从何而来，更是个未知数。

从危机管理的角度来说，发展中国家的财政政策有一种顺周期的偏好，往往会加剧经济过热和衰退。报告统计显示，中国的财政政策在1960-1999年和2000-2012年这两个时期都是顺周期，显示出较强“顺周期”偏好：在经济形势好的时候增加财政赤字，积累债务，这样在经济形势差的时候就没有用来稳定产出的充分资源和灵活性（即所谓“政策空间”）。

世界银行高级经济学家骆许蓓在《2014世行年度报告》发布会上指出，财政政策会对经济周期产生极大的影响。该报告建议，建立一个独立的财政委员会可以对政府提供正确的激励，使之积累充足资源用于应付周期性的经济下滑和长期的意外情况。财政委员会的设计应当避免政治影响的干扰，避免对政府造成不听从委员会建议的激励，还要避免因与政府出现冲突而被解散的可能性。笔者认为，中国不妨效仿上述模式，建立独立的财政委员会，并充分发挥其作用。

其次，金融体系风险频发。随着经济增速持续放缓，中国商业银行收入和利润高速增长难以为继，再加上不良率潜在上升以及资本金不足，爆发流动性危机的可能性大大增加，今年6月“钱荒”被不少人解读为可能是风险爆发的预演，而上周中国银行(601988,股吧)间市场短期拆借利率出现飙升，似乎在重演今年6月曾经爆发的“钱荒”，尽管中国央行一再进行紧急注资操作以求安抚市场。但仍暴露出中国负债累累的金融市场的弱点。同时，近年来中国影子银行业务快速增长，但其恰恰是中国金融风险体系中最薄弱的环节，经验表明，影子银行业务过度膨胀，往往会演变成某种形式的“庞氏骗局”，最终导致大规模违约、坏账和金融机构相互拖欠。此外，启动“量化宽松”5年后，美联储开始退出，一旦国际资金或投机热钱开始大规模撤离，极可能导致中国金融体系动荡甚至触发金融危机。

世行报告认为，90%的情况下国家的金融部门战略不考虑金融业发展目标和系统性风险管理之间的权衡关系，尽管三分之二以上的国家都希望通过自己的战略同时实现上述目标。它建议，成立金融政策委员会可能是一个好的途径，使一个国家能更好地考虑金融部门存在的各种权衡取舍和协同性，并改善政策协调性。同时，还需要制定可切实执行的鼓励消费者保护和金融机构竞争的法规。

再次，中国楼市风险。众所周知，中国过去十年经济高速增长主要依靠投资，截至2012年底，中国投资占GDP比重约40%以上，连续十年超过40%。历史上，没有哪个经济体如此长时间的进行如此大规模的投资。据估算，如果投资保持当前水平不再增长，中国经济增长率就会下降超过50%。

预计投资将会下降的主要原因之一，就是中国楼市面临着巨大的风险。房地产投资占投资比重约40%，地产占GDP的比重达到15%左右。据不完全统计，当前中国城镇住宅空置率达到25%，远远超过国际合理的5%到10%的区间。与房屋高空置率对应的是，中国还出现了房地产资金外流，向海外置业投资的“输出效应”。此外，无数中国企业借钱投资于房地产。根据IMF提供的数据，银行直接或间接投向房地产的贷款，占到它们贷款余额逾50%。中国不良贷款潜在风险大幅飙升。

中国启动房地产拉动经济，并达到追求发展机会的目的是非常必要的，但现阶段中国楼市存在较大风险，这点上各方基本达成共识。要成功应对风险，世行报告建议，仅仅识别风险本身是不够的，还必须找出风险管理中面临的权衡取舍和障碍，确定优先次序，并通过私人和公共行动来解决；政府对管理系统性风险要提供一个使各方能够共同行动、共担责任的环境，并向弱势群体提供直接支持。

最后，人口老龄化风险。中国日益严重的人口老龄化，使得未来社保基金缺口面临很大的潜在压力。中国财政部最新公布2012年全国社会保险（放心保）基金决算显示，全国社会保险基金收入赢得22%的高增长，但中国社保基金总支出增速高出总收入增速五个百分点；且养老保险覆盖率偏低，在中国2012年4.8亿参加城乡居民社会养老保险中，仅1.3亿人享受了实际领取待遇。尽管中国政府通过划转部分国有资本充实社会保障基金、提高国有资本收益上缴公共财政比例等做法进行充实，但此举也会降低国有企业等主体的投资扩张步伐和动能，进而使得中国经济成长步伐存在放缓的可能，这反过来也会影响中国应对人口日益老龄化面对的养老基金缺口的巨大压力。

在中国当前贫富差距过大、医疗保障体系有待完善、养老退休延迟的大背景下，提供与疾病和养老相关的基本保险—特别是对脆弱人口的基本保险—可能是政府公共政策的一个根本目标。但社会保险的资金如何筹集,谁又应当从中受益？

世行报告建议采取将社会保险与就业状况完全脱钩的方法。前提是需要政府采取以下行动：一是，不管人们的就业状况如何，都允许他们参加医疗和养老保险；二是，人们可以对医疗和养老保险额外缴费，对这种缴费与未来超出政府基本保障部分的收益要有明确规定；三是，向脆弱人口提供由政府出资的基本医疗服务和养老金；四是，通过政府的一般收入和用户收费(医疗服务)来筹集这种基本保障的资金，保障的程度要具有财政可持续性；五是，向公众清楚地说明这种基本保障的特点和局限性以及自愿缴费的额外费用和收益；六是，增加公众的理财常识，通过宏观审慎行动和增强政策的确定性培养人们对金融体系保险功能的信心。

总之，通过建立对风险的韧性来保护来之不易的发展成果是实现繁荣必不可少的，如果个人、家庭能针对现代生活的风险和机会做出规划和准备，那么他们的命运就会改善，同时，如果国家决策者们可以承担风险管理的长期责任，国家健康发展、社会稳定、国民生活就会改善。

正如哥伦比亚大学灾害风险管理专家克劳斯·雅各布所言：“我在战争环境中长大。这种经历给我的教训是,如果你对面临的风险加以分析并适当采取措施，你就可以规划你的命运，至少在一定程度上可以。”