新型城镇化建设将出规划 倒逼户籍制度等改革

从中共十八大明确提出“要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，到不久前召开的中央城镇化工作会议明确了推进新型城镇化的基本原则和重点任务，中国新型城镇化经历了2013年整整一年的思路梳理、政策准备。磨刀不误砍柴工。这种审慎与周密，不仅凸显出城镇化在未来5-10年中国发展布局中的重要性，也预示着中国城镇化将更加注重质的提升，令人期待。

改革户籍制度为突破口消除城市内部二元结构

改革开放30多年来，中国城镇化率保持平均每年1%的增速。国家统计局数据显示，这一数字由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，已与世界平均水平大体相当。然而，按户籍人口计算，中国的城镇化率仅为35%左右，远低于2011年世界52%的平均水平。

国务院总理李克强多次指出，新一届政府强调的新型城镇化是以人为核心的城镇化。城镇化不能靠“摊大饼”，要注意防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。

今年5月，李克强主持召开的国务院常务会议，为提高城镇化质量、推进人的城镇化提出具体举措：出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度。

6月，《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》首次明确了城镇化路径，提出户籍制度改革。12月，中央城镇化工作会议为户籍制度改革定调：“推进农业转移人口市民化，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题”“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

“放开户籍制度只是农业转移人口市民化的一个方面。”国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长肖金成指出，关键还是要让农业转移人口享受到与城市居民相同的基本公共服务。比如子女教育、医疗、社会保障、住房等方面，都应该纳入农业转移人口市民化的重要内容中。

对此，中共十八届三中全会明确，要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

目前，一些解决城市内部二元结构的城镇化措施已经设定了具体的时间表。国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》明确提出：5年内全国改造城市棚户区、工矿棚户区等各类棚户区1000万户。

公安部副部长黄明近日在接受采访时也表示，公安部已经会同国家发改委等12个部门组成工作班子，形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿，赴东中西部部分省区市听取意见。到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

城镇化和新农村建设协调推进保障农民权益

尊重农民的意愿、保障农民权益同样是衡量新型城镇化以人为本的重要标尺。其中关键环节之一便是土地制度改革。长期以来，政府主导通过土地扩张来扩张城市边界，通过征地来满足城市化用地需求，而农民在被征地过程中缺乏话语权，往往“被代表”或“被同意”。

为此，十八届三中全会明确提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”“赋予农民更多财产权利”。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出，农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

对于“进城”农民在农村的土地处置办法，发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处副处长郑明媚表示，在现在这个城镇化过渡阶段，借鉴四川成都、重庆等地探索的农民“穿衣戴帽”进城是一个主方向。所谓“穿衣戴帽”进城，就是农业劳动力可以自由进入城市就业务工，但仍保留农村的承包田和宅基地。

同时，中央城镇化工作会议还对控制城镇建设用地扩张提出了要求：切实提高城镇建设用地集约化程度。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”“在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。”

早在今年7月，习近平总书记在湖北考察时就指出，即使将来城镇化达到70%以上，还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰。

“必要的并村及撤村建镇是需要的，但要经历一个较长的过程。楼盖得很高，农民上楼了，但生产、生活不方便了，生活成本高了，没有田园式生活了，生活废弃物也没有消解的空间了，农民是不高兴的，不愿意接受的。一定要从农村实际出发，一定要尊重农民意愿。”农业部部长韩长赋如是说。

财税体制改革：完善地方税体系拓融资渠道

城镇化过程中所涉及的户籍制度改革、公共服务改革需要巨大的资金支持。有分析认为，新型城镇化的发展必然会要求财税改革的推进，加快财税体制改革，让地方政府的事权与财权相匹配，是解决城镇化资金问题的一大关键。

“如果短期内分税制不能有所改变，一个办法是重新规划中央政府和地方政府在公共财政支出上的安排，厘清城镇化中各自负责的领域。”国务院发展研究中心研究员宣晓伟认为。

郑明媚表示：“新型城镇化要经历一个过程，需要的资金是10年、20年或者30年所需的资金量。要解决资金难题就要重视市场的力量，要改变以往政府主导的模式，创新金融管理方式，引导社会资金进入到相关领域的建设中。”

为此，中央城镇化工作会议提出，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏认为，“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，有利于事权和财权的平衡。以前中央财政转移支付根据户籍来拨钱，广东等劳动力流入大省并不能因常住人口增多而获得更多的中央财政支持，这样不利于公共服务均等化，不利于城镇化的可持续发展。而财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，将改变这种状态，有利于新型城镇化的推进。