国研中心：城镇化需大量钱从财政支出市场中来

国务院发展研究中心研究员张立群接受本报专访，详解中央城镇化工作会议精神

城镇化是一个自然历史过程

城镇化是一个不能搞花架子的过程

推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实

记者：党的十八届三中全会《决定》和中央城镇化工作会议精神的公布，让大家对城镇化充满了期待。未来的城镇化将拥有怎样的顶层设计？

张立群：中央城镇化工作会议提出了推进城镇化六大任务，就是推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平、加强对城镇化的管理。

这个顶层设计是对十八届三中全会《决定》的细化。这个顶层设计的“魂”，或者说指导思想，就是中央对城镇化的深刻认识。中央城镇化工作会议指出，城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长。推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。

我认为，“城镇化是一个自然历史过程”，这是中央城镇化工作会议的突出亮点。也就是说，尊重城镇化发展客观规律，城镇化就会健康，否则，就会出现“带病”的城镇化、行之不远的城镇化、给人教训深刻的城镇化。城镇化，不能搞花架子。过去那种粗放的低水平的方式，不能再重复；那种贪大求洋的造城浪费所形成的虚假繁荣，不能再重复。

城镇化是一个长期的艰苦细致的过程

科学规划必须一张蓝图管到底，不“翻烧饼”干到底

记者：您怎么看待城镇化的科学规划问题？

张立群：应当承认，在一些地方，城镇化存在着运动式倾向，甚至把城镇化错误地理解为消灭农村，这些都是科学规划出了问题。另外，一些地方领导换了，规划也随之改动；一些地方虽然领导没换，但朝思暮想，朝令夕改，规划上不断“翻烧饼”，以致城镇化建设不是出这样问题就是出那样问题。城镇化是一个长期的艰苦细致的过程，不可能一蹴而就。在反复论证基础上确定的城镇化科学规划，就必须一张蓝图管到底，不“翻烧饼”干到底。

科学规划，要优化布局。根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。

科学规划，要处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。

城镇化是一个需要大量投入的过程

钱从公共财政支出中来，钱从市场里来

记者：城镇化不是“画饼”就能画出来的，需要稳定、可持续的投入，需要建立城镇化建设的投融资体制。对此您怎么看？

张立群：中国城镇化的愿景令人振奋。著名经济学家厉以宁曾有这样的描述：假定我国城镇化率从2009年起每年提高一个百分点，那么，到2019年，我们的城镇化率将达到56%；到2029年，我们的城镇化率将达到66%；到2039年，我们的城镇化率将达到76%。如果那时中国人口总数为15亿—16亿人，城镇人口大约将达11.4亿—12.2亿人。从这个描述中，可以看到城镇化进程中所形成的巨大投资需求。

最近，有机构预测未来3年我国城镇化投资需要25万亿元，我们不清楚这个数据是如何匡算的，但有一点可以肯定，我国城镇化的投资需求将极为旺盛。

首先，城镇化投入来自公共财政。重大基础设施等公共产品建设，需要国家公共财政支出，需要地方财政支出。城镇化进程中的财政投入，要形成稳定的制度安排。其次，城镇化投入来源于城镇发展。可以通过地方债等金融创新手段推进城镇化投融资。还可以吸引民间投资，多方并举。

我认为，城镇化是否健康，要看新城镇的“造血”功能。就是说，新城镇能否带来新的经济增长，能否给新城镇居民创造稳定的就业机会，能否给公共财政带来收入，能否做到让一切生产要素的活力竞相迸发，让一切创造财富的源泉充分涌流。

城镇化是一个解决好人的问题的过程

解决人口城镇化赶不上土地城镇化的问题，让发展成果更多更公平惠及全体人民

记者：中央城镇化工作会议强调要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平。为什么人口的城镇化一直滞后于土地的城镇化？

张立群：这个问题，恰恰是这些年城镇化进程中最突出的矛盾。无论从政策需求，还是从执政理念看，推进新型城镇化，必须以人为本，更加注重人的城镇化，促进农民工尽快融入城市成为市民。

但在一些地方，人的城镇化步伐缓慢，甚至出现农民搬进楼房就成了“市民”的现象。没有就业、没有公共服务保障，这种“市民”充其量也就是“半市民”或“伪市民”。另外，还有一个庞大的农民工群体，他们为城市的繁荣默默奉献，可城市给他们的回报是那么地不对等。有时甚至不能及时兑现工资，更别说跟城里人一样享受公共服务了。前不久，媒体报道的北京“井居人”新闻，虽然是农民工中的极个别现象，但还是令人唏嘘。

人口城镇化步伐赶不上土地城镇化，主要原因有二。其一，是待城镇化人口规模越来越庞大。以农民工为例，农民工总人数目前已经达到2.62亿人，这么多农民工要城镇化，就得考虑现有城镇对他们的吸纳能力。另外，我国城镇化水平每提高1个百分点，就要有1000万农村人口进入城镇，城镇的就业吸纳能力和基础设施承载能力压力巨大。其二，土地作为稀缺资源越来越成为城镇化的硬约束。在城镇化迅猛发展的脚步中，土地不够用，同时，级差地租形成，所以社会资本开始向土地积聚，导致土地城镇化速度加快。

越是在这个时候，就越是要考虑加快人口的城镇化进程，让发展成果更多更公平惠及全体人民。要努力把符合落户条件的农业转移人口转为城镇居民。特大城市、大城市应从实际出发，创新方法，鼓励具有稳定收入并在城市居住一定年限的农业转移人口优先落户。中小城市和小城镇要积极发展经济，扩大就业，增强吸纳能力，放宽户籍限制，降低农业转移人口进城就业和定居的门槛。

把非户籍居民转成户籍居民，是需要成本的。农民工需要公共服务，要有财政投入来承担，这是一个相当繁重又不易完成的任务，对其艰巨性要有充分的估计。

城镇化过程不仅是农民自愿转变为市民的过程，也是城市居民享受城镇化成果的过程。不仅要满足城镇化过程中居民日益增长的物质需要，也要满足居民日益增长的文化需求。正是从这个意义上讲，城镇化是否健康，要看居民能否“望得见山、看得见水、记得住乡愁。”