中国发布首个适应气候变化战略

近日，发改委等九部委联合发布《国家适应气候变化战略》（以下简称《战略》）。

这是我国首次制定适应气候变化的战略。“应对气候变化主要包括适应与减缓两方面内容，从重要性来看，适应与减缓并重。但长期以来，我国应对气候变化的战略主要侧重于减缓。”国家气候变化专家委员会委员、中国农业科学院研究员林而达对21世纪经济报道分析，《战略》的出台填补了适应方面的战略空白，对未来适应工作的开展具有积极的意义。

《战略》一共包括五章，分别为面临形势、总体要求、重点任务、区域格局和保障措施。“与我国的减缓战略相比，《战略》的目标和任务整体来看，比较宏观，操作性比较弱。”自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问杨富强对21世纪经济报道分析，同时一些适应领域的重大议题，并没有列入《战略》。

战略的落实需要更详细的细化政策。“《战略》的一个突出缺陷是主要考虑生态系统或者试点工程，而很少考虑到受到气候变化影响的人该怎么办，希望未来的配套政策能更多地考虑对人的关注。”长策智库秘书长雒亚龙指出。

基础设施项目申请需考虑气候变化风险

适应气候变化的形势已经非常紧迫。

“对于同一个极端天气气候事件，由于发展中国家的基础设施落后，适应能力差，造成的影响要大于发达国家。中国仍是一个发展中国家，还有上千万的人民要脱贫，脱贫以后的生活质量也需要大幅提高。所以适应和减缓应当并重，适应比减缓更为急迫，也更需要顶层设计。”IPCC第一工作组联合主席、中科院院士秦大河对21世纪经济报道介绍。

根据《战略》，20世纪90年代以来，我国平均每年因极端天气气候事件造成的直接经济损失超过2000多亿元，死亡2000多人。

世界银行中蒙可持续发展局副局长EdeIjjas曾公开表示，“在中国，70%的土地，50%的人口，80%的产业工业区域容易受到气候灾害的威胁和影响。随着气候变化的影响，这种趋势还在不断加重”。

因此，《战略》提出，我国适应气候变化工作的主要目标包括三个方面：适应能力显著增强；重点任务全面落实；适应区域格局基本形。其中，在重点任务方面，《战略》在基础设施、农业、水资源、海岸带和相关海域、森林和其他生态系统、人体健康、旅游业和其他产业做了具体部署。

在重点任务中，基础设施方面在项目申请报告或规划内的“环境和生态影响分析”中，考虑将气候变化影响和风险作为单独内容进行分析。农业领域提出到2020年，农作物重大病虫害统防统治率达到50％以上，农田灌溉用水有效利用系数提高到0.55以上，作物水分利用效率提高到1.1千克/立方米以上；在林业和生态系统方面，到2020年，森林覆盖率达到23％，森林蓄积量达到150亿立方米以上，“三化”草原治理率达到55.6%，自然湿地有效保护率达到60％以上，沙化土地治理面积达到可治理面积的50％以上，95％以上的国家重点保护野生动物和90％以上极小野生植物种类得到有效保护。

建立适应气候变化的组织协调机制

为了实现上述目标，《战略》也提出了一些保障措施。

在体制机制方面，国家将建立健全适应工作组织协调机制，统筹气候变化适应工作，鼓励相邻区域、同一流域或气候条件相近的区域建立交流协调机制，在防汛抗旱、防灾减灾、扶贫开发、科技教育、医疗卫生、森林防火、病虫害防治、重大工程建设等议事协调机构中增加适应气候变化工作内容，成立多学科、多领域的适应气候变化专家委员会。

“适应气候变化是一项跨部门的综合工作，《战略》对如何建立协调机制语焉不详，未来需要明确的是，到底是要依靠现有的国家气候变化领导小组来协调，还是要另外建立一个协调机制？”杨富强对21世纪经济报道分析。

据不完全统计，与气候变化适应相关的11个国家议事机构，包括全国绿化委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院妇女儿童工作委员会、国务院扶贫开发领导小组、国家减灾委员会、国务院西部地区开发领导小组、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、国务院抗震救灾指挥部、国务院安全生产委员会、国家森林防火指挥部、国务院三峡工程建设委员会、国务院南水北调工程建设委员会，还没有负责气候主管部门的具体业务司局的参与。

“当前和今后适应气候变化的一项重要任务是减灾和防灾，与之相关的议事协调机构中，比如国家发改委气候司的参与显得非常重要和紧迫。”林而达分析。

此外，《战略》还提出，探索通过市场机构发行巨灾债券等创新性融资手段，支持农业、林业等领域开发保险产品和开展相关保险业务，开展和促进“气象指数保险”产品的试点和推广工作。

建议开展气候变化与重大建设工程相互影响评估

不过，气候变化与国家重大建设工程的相互影响的研究与评估，并没有纳入《战略》。

“既然是战略，那么这方面的研究和评估就不能欠缺。”杨富强指出，比如舆论中争议的三峡工程与西南地区的干旱，又如北方降雨的增多南方降雨的减少现象与南水北调工程，这些现象都还没有科学和权威的解释。

“这方面的研究不能说没有，但还是远远不够，我们需要布置一些这方面的研究课题，理清气候变化与这些重大工程之间的相互影响，这样才能做到对未来负责。”林而达分析。

林而达进一步介绍，实际上在这方面，我们已经做了一些探索，比如青藏铁路的建设。“气候变化对青藏高原的冻土层产生了很大的影响，我们在青藏铁路的修建过程中就已经考虑到了这种影响。”

“在重大工程之外，我们还必须考虑如何让城市整体更有弹性，才能更好地应对今年涝、明年旱的极端天气现象。这是一个全球性的挑战。”杨富强指出。

林而达介绍，沿海地区的这种挑战更大。“像今年浙江余姚地区遇到的严重水灾就是一个惨痛的教训，这需要我们加强研究和预警。”