地方债或将须人大审批 中央不对地方债务兜底

近日，中央经济工作会议召开，会议提出了明年经济工作六大主要任务，“着力防控债务风险”首次位列其中。

多位接受21世纪经济报道记者采访的地方财政系统人士表示，首次提出将债务纳入全口径预算管理，表明未来地方债务也要走预算程序，经地方人大审批；明确责任落实，则表明中央不会对地方债务进行兜底，各级政府需对本级政府债务负责。

前几日，中组部印发改进领导干部考核工作的通知，要求强化对领导干部任期内举债情况的考核、审计和责任追究。

系统内人士表示，上述文件勾勒出债务管理的大致框架，未来如何落地，还有待中央更明确的方针出台。而据21世纪经济报道记者了解，一些省市已经开始着手相关准备工作，来对接中央文件。

债务管理提上议程

从8月初开始，持续两个多月的全国债务大审计，至今仍未有任何公报出台。系统内人士表示，有些地区的债务已经非常惊人。今年上半年一份针对部分地区的债务审计报告，也说明某些地方债务规模、增长速度都暗含着不小的风险。

据云南省财政厅相关负责人介绍，云南财政厅今年就曾以省政府名义，下发过加强债务管理的通知，该通知是一个关于债务控制的总体框架和思路，这跟最近中央出台的政策并不冲突。

今年8月份，江苏省则出台了一个更具体的控制方案。当时，江苏省正被媒体质疑，可能是国内债务风险最大的省份。

江苏省财政厅财政科学研究所所长李豫平表示，政府债务举借主体很多，包括城建部门、发改委等，单单财政部门发文进行债务控制，难以达到效果。地方控制债务，需要上升到党委政府层面。

中组部下发的通知要求，加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究。

中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇表示，可以借鉴金融机构对借贷员的考核机制——相关领导干部，需要对其任内批准通过的任何一笔债务，负责到底，这样能减少举债的随意性。

各级政府各自负责

中央经济工作会议指出，要明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责。

上述云南省财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示，明确各级政府的责任，表明中央不会对地方债务进行兜底，这是“防控债务风险”中最重要的内容。财政系统一贯表示，各级政府对本级政府债务负责。

此前，一些地方政府对中央兜底地方债务，尚存一丝侥幸心理。这种依赖也并非全无道理。有业内专家表示，地方政府债务之所以膨胀得如此之快，很多是因为2008年中央政府“四万亿”刺激计划，要求各地配套；在当时银根宽松的背景下，各地政府纷纷举债上马各种项目。

一位浙江省财政官员则表示，将地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，这倒是最新的提法。浙江省实行全口径预算管理，是四本账目；债务管理不在其中，仅是计划。现在则明确提出要将债务纳入预算管理，这具有一定的前瞻性。表明未来债务的审核，可能要经各级人大审批通过。

具体细则有待落实

经济工作会议仅给出了未来债务管理的大致方向，而债务管理还有一系列具体问题，亟待落地。

比如举债程序。李豫平表示，关键要限制执政长官举债的权力。可以在政府各职能部门之上设立一个领导小组，也可以通过多部门的联席会议。

比如债务风险的上限。上述云南省财政官员表示，针对债务风险，国际上有不同的标准。欧盟要求债务余额不能超过GDP的60%，日本规定债务余额不能超过GDP的100%。

有业内专家表示，国内债务控制多以GDP作指标。但GDP本身有水分，在地方追逐GDP的过程中，往往有夸大GDP规模的冲动。以GDP的增幅来确定债务增长规模，不是很靠谱。而地方的财政收入相对实在，在债务规模控制中，应该引入地方财政收入这一指标。

再如，将债务纳入预算管理，哪些债务应该纳入，哪些债务不纳入，这也有待中央文件的明确。

地方财政官员表示，现在对于债务分类，各部门有不同的口径，这项基础工作需要推进。中央只要明确对债务分类管理，地方实施起来，难度不大。但更长远的，诸如生成“资产负债表”，还有赖政府会计制度改革，这项改革也有很多技术层面的基础工作要做。