鲁政委：多元可持续资金保障有望消除地方债风险

12月13日，中央城镇化工作会议(以下简称“会议”)闭幕。这标志着我国新型城镇化总的指导方针、规划、任务等的确立，标志着新型城镇化的全面启动。

“会议”从对象、用地、资金、布局、文化、管理等六个方面对新型城镇化进行了部署：

对象——“坚持自愿”

眼下主要是已在城镇务工、生活下来的农民工，让其在所在城镇落户。“会议”认为：“从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力”，“优先解决存量，有序引导增量”。

这涉及两个方面的问题：一是农民工自身是否愿意落户？“会议”要求“坚持自愿”、“充分尊重农民意愿”，这意味着不能赶农民进城、赶农民上楼，但“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩”则可能退化为实际执行中地方政府“赶”的诱因之一。二是在农民主观上愿意进城的情况下，如何确认其在城里务工生活的时间长短是一个关键。由此，已在当地购买住房、或更早申领居住证的务工人员，很可能是能最先获得落户资格的，因为这些人被证明有在当地生存下去的能力、能够负担当地社会保障和生活成本，从而也更愿意为当地政府所接收。

用地——“严控增量”

未来城镇化主要不是“摊大饼”式的空间扩展，而是集约用地、功能提升。

“会议”要求：“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人”，“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。

这意味着十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”及其由此赋予农民的各种权能，都必须置于四条划定的边界之下考虑才有意义：(1)“在符合规划和用途管制前提下”；(2)“城市开发边界”；(3)“耕地红线”；(4)“生态红线”。

资金——“多元可持续”

“会议”主要从五个方面规划了新型城镇化可持续的资金来源：

第一个方面是确定地方主体税种，从成熟经济体来看，房地产税是地方税收中最主要的来源；

第二个方面是转移支付制度，“会议”表示“(将)建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”；

第三个方面是发债，“会议”要求“在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度”，这意味着，未来将修改《预算法》，允许地方政府独立发行市政债。

市政债主要有两类：一类是“一般责任债券”，由地方政府承诺以财政收入偿还；一类是“项目收益债券”，是由特定项目现金流来偿还债务。在完善的地方举债机制建立前，后者可以先行推出。

第四个方面是利用政策性金融机构融资，“会议”表示“当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”，所谓“现有政策性金融机构”可能主要是国家开发银行，这意味着此前一度确立的其“商业化改革”方向可能发生转变，未来其所承担的融资可能转为由“城市基础设施、住宅政策性金融机构”来承担，或者可能直接将国开行改革成为未来的城市基础设施、住宅政策性金融机构的一部分；

第五个方面是吸引社会资本，“会议”提出，民间投资可以通过“特许经营”的方式“参与城市公用设施投资运营”；而价格改革，则主要调整目前过低的公共服务价格，提高服务价格后相当一部分基础设施的运营在商业上变得可持续，也能够成为吸引民间资本的因素。

一旦上述五个方面到位，总体中国地方债的风险其实就已基本消除：第一、二个方面解决了财力和事权的匹配问题；第三、四个方面则解决了地方债务集中到期可能造成的流动性风险；第五个方面能够通过增加资本金、提高营运效率和收益，改变基础设施的高负债状况。

布局——“一张蓝图干到底”

“会议”从三个方面对新型城镇化的布局进行了部署：

一是宏观布局，主要是主体功能区划分、“两横三纵”城市化布局和三大城市群。从主体功能区来看，可以分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类，其中，优化开发区域包括环渤海、长三角和珠三角3个区域；重点开发区域包括冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中-天水地区、兰州-西宁地区、宁夏沿黄经济区和天山北坡地区等18个区域。

从“两横三纵”来看，其中，“两横”是指亚欧大陆桥一线(连云港-郑州-西安-乌鲁木齐)沿线和长江沿线；“三纵”是指沿海、京哈京广、包昆(包头-呼和浩特-昆明)。从三大城市群来看，主要是指“京津冀、长三角、珠三角”。

确定主体功能区，主要是借鉴国际成功经验、充分发挥各地域自然条件优势、避免对生态环境破坏；确定“两横三纵”，主要是因为工业化和城镇化是紧密结合的，工业化必须依托于便捷交通；而从完成城镇化的先行者的经验来看，一般也是在交通便利、产业发达地区，城镇化也更容易自然形成；三大城市群，则只是对于既成事实的承认和拟进行优化。

二是微观布局，“会议”主要强调两个问题：(1)环境问题：“把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。”(2)要由空间扩张转变为空间优化。

三是要求规划必须具有严肃性和一致性。“会议”提出要“一张蓝图干到底”，“城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届”，“(规划)形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性”。

文化——“记得住乡愁”

“会议”要求尊重自然环境、人文历史、确保建筑质量。特别是“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉”，“在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”这种文字作为要求正式提出，殊为难得。这也意味着，新型城镇化将反对大拆大建，更注重对自然的尊重和对传统的保护，而这正是城镇化先行者走过城镇化道路后所积累起的宝贵城市发展经验共识。

展望——机遇和挑战

笔者认为，短期内户籍不会一下“全面放开”，而是“差别化的落户政策”，京沪广深四个大城市仍然会控制，但小城镇、中小城市户籍会较快放开。城镇服务业的发展将迎来黄金时期，特别是交通、环保等城市基础设施。

城市外延式“摊大饼”阶段结束，内涵式的结构优化成为重点，地方政府收入从征地卖地转向征收房地产税。对于房价有“加持”作用。因为价格上涨压力大的一线城市在严控户籍的同时严控城市的外延扩张，可能成为价格继续上涨的支撑因素；而对供给已经过多的二、三、四线城市，“会议”提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制”则有助起到一定支撑作用。但即便是一线大城市，考虑国际环境的变化和过去钢筋水泥城镇化基本结束，房地产的风险已经值得高度警惕，笔者仍坚持2017~2022年中国房地产可能出现一波剧烈调整的预期。