转型升级仍在爬坡过坎 行政问责很有必要

在中国的经济结构调整中，产业结构是其中一个核心环节。过去五年中，尽管中国在产业结构调整上取得了令人瞩目的成效，但产能过剩问题一直未能解决。

如何分析过去的产业结构调整的成效和问题，为新一阶段的产业结构调整提供思路，《第一财经日报》记者专访了长期研究产业结构问题的国务院国资委研究中心研究员胡迟。

转型升级仍在“爬坡过坎”

第一财经日报：过去五年中，制造业的转型升级取得了怎样的成绩和经验？

胡迟：“十二五”以来，我国制造业一直着力稳增长、调结构、促转型，着力缓解外需萎缩和经济下行的不利影响，按照“十二五”规划的目标，制造业的转型升级不断取得新的成效。

第一个表现是制造业内部结构不断改善。高技术产业发展态势良好，战略性新兴工业发展速度进一步加快，工业生产的科技含量在逐步提高。2012年，高技术制造业增加值比上年增长12.2%，高于规模以上工业增速2.2个百分点，而六大高耗能行业增速9.5%，低于规模以上工业增速0.5个百分点。

第二个表现是信息化的提升作用进一步增强。工信部提供的资料显示，信息化和工业化深度融合扎实推进。以两化深度融合为特征的一批国家级新型工业化示范基地加快建设，成效明显。2013年以来，以智能设计、制造、运营、管理、决策和产品为主要特征的智能工业初步发展。

第三个表现是服务业的贡献明显提高。2012年，我国第三产业占GDP的比重为44.6%，比上年提高1.2个百分点。2013年前三季度，我国第三产业无论是总量、增速，还是投资规模、增速均超过第二产业。

第四个表现是研发支出稳步增加。目前，我国研发投入占GDP比重已达到了中等发达国家水平。东部沿海省份和地区的研发比重更高。

日报：中国制造业的结构调整又存在哪些问题？

胡迟：我国作为全球制造业中心的吸引力依然强大，但总体而言，转型升级仍然处于“爬坡过坎”的量变积累阶段，且由于经济放缓、成本上升及国内外市场风险与技术不确定性所带来的巨大阻力使得转型升级的进程异常艰难。

从效果来评判，制造业的产业结构优化的步伐还不够快，产能过剩出现了两个明显的表现，一是出现了“越治理越过剩”的趋势。以钢铁行业为例，2002年，我国粗钢产能不足1亿吨，而到2012年年底，中钢协的口径是9亿吨。有市场机构认为，把那些政府没统计到的算在内，可能超过10亿吨。钢铁行业产能过剩也愈发严重。目前产能过剩在钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃(1318,-6.00,-0.45%)、焦炭(1622,-15.00,-0.92%)等传统产业“尤为突出”。

二是“低端过剩高端也过剩”。这表现为两个方面：一方面，在同一产业内，高端产品有时候还卖不过低端产品。另一方面，除了传统产业，部分战略性新兴产业也出现过剩。比如光伏行业，短时期内投资过度，致使产能严重过剩。

形成目前的情况同“体制性障碍”不无关系，主要表现为市场化改革还未到位，政府在产能结构调整中的“越位”情况更为明显。

虽然经过多年改革，政府仍然保持着支配资源的相当大权力。例如，虽然95％产品的价格已放开由市场定价，但剩下5％的最重要基础产品与要素的定价权仍然由政府掌控。各级政府对土地资源有几乎绝对的支配权，对于金融机构发放信贷也有很大影响力。在政府如此强势的格局下，以GDP政绩目标为导向的各级政府代替市场决策，对微观经济活动的干预不断加强，甚至出现了地方政府公司化的现象。不光是国有企业，由于地方政府的强势地位，很多民营企业也在地方政府的主导下上了很多大型项目。

无论新兴产业还是传统产业的过剩危机，都有政府“有形之手”的影子，而市场则难以发挥配置资源的基础性作用。

强调行政问责制很有必要

日报：十八大提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。那么在未来的产业结构调整中，如何处理政府与市场的关系？

胡迟：李克强总理一直强调，改革是中国最大的红利。要从根本上建立去除产能过剩的长效机制，就必须坚定不移地深化体制改革。“解铃还须系铃人”，改进当前GDP考核对地方的影响、加快推进政府职能的转变对于有效化解产能过剩具有至关重要的作用。

同时，在产能结构调整的问题上，要实现两个方面的强化，一个是强化各种“去产能化”手段之间的协调与互动，二是强化在产业结构调整上对地方的问责力度。

工信部原部长李毅中曾经表示，政府部门在调控淘汰落后产能上力度还不够，措施不得力。因此，必须加大监管的力度，不折不扣地执行各项政策法规，切不可姑息手软，同时增强各项政策之间的协调效应与合力。前期在环保治理上，中央在地方问责方面积累了不少的经验，也取得了很明显的成效，所以，我个人认为，在目前体制环境下，强调行政问责制的使用很有必要。

日报：在中国企业下一步的结构调整中，如何解决“钱从哪里来，人往哪里去”的问题？

胡迟：对于抑制产能过剩，企业也责无旁贷。企业应当积极行动起来，在充分掌握市场行情的情况下，做到理性决策。在目前产能过剩的情况下，企业尤其应当以转变发展观念、改变竞争模式来应对。

在“钱”和“人”的问题上，既要发挥市场调配资源的基础性作用，也要发挥政府解决市场外部性的托底功能。

在我个人看来，当前的产业结构调整还要积极发挥金融机构和资本市场的作用，在传统的信贷之外，通过股权融资、债权融资、风险投资、融资租赁等多种形式帮助企业解决结构调整的资金问题。

对于产能结构调整中所释放的劳动力，政府要发挥责无旁贷的义务。比如，落实职工在企业调整中的补偿，强化职工转岗培训。如果一时间实在解决不了职工的就业问题，现有的失业、社保机制要解决职工的生存问题，保障产能结构调整顺利实施。