学者称宏观税负水平应合理回归 减税呼声再起

党的十八届三中全会公报把“稳定税负”作为今后财税体制改革的八项目标之一，体现了党中央对我国宏观税负水平的高度关注。

自1994年以来，中国税收规模一直呈现高速增长态势，1994年，全国税收收入刚刚超过5000亿元，仅过了四年，到1999年就达到1万亿元，到2012年则超过10万亿元，年平均增长率远高于GDP增长率。虽然我国税收收入规模超常增长背后的深层次原因众说纷纭，然而社会各界要求减税的呼声不绝于耳，近年来政府也采取了一系列结构性减税政策试图抑制税收规模的超常增长趋势。笔者期望决策层能以更宽广的视野、更大的政策力度来合理约束税收的过快增长，使其回归到合理的税收负担水平。

具体而言，这体现在以下几个方面：

首先，宏观税负回归到合理水平，是保障我国经济和社会持续发展的重要条件。宏观税负水平代表了政府掌握的公共资源占社会全部资源的比重。在一定时期内，全部社会资源总量的限定性决定了政府掌握的资源越多，留给企业、家庭和个人支配的资源就越少。人类经济发展的历史告诉我们，哪个地方的企业、家庭和个人自由支配的资源越多，那里的经济就越有活力。因此要使我国经济和社会保持稳定发展，就必须使政府掌握的公共资源控制在一个适当的范围内，让企业、家庭和个人基于自由交易实现双赢或多赢的市场活动充分展开，从而真正使市场在资源配置中发挥决定性作用。

其次，要使税负回归到合理水平，应该加强和完善税制的顶层设计。要按照不同税制的征税目的或目标来选择不同的公平原则，构建公平的税制规则，采用不同的财政管理模式。

具体来说，第一，对于那些为政府提供公共产品或服务而筹集收入的“财政收入目的税”，要按照公共产品或服务的受益对象和范围来选择收费或是收税，即对于具有明确受益对象和范围的公共产品或服务，其收入应该采取收费、政府性基金或专款专用税，而对于没有明确受益对象和范围的公共产品或服务，其收入就只能通过向所有民众征税且通过“量能负担”的原则来确定各自应当承担的税负。

第二，对于政府为特殊社会成员提供社会保障资金的“社会保障目的税”，就应该在明确保障对象、范围和水平的前提下，按照“量能负担”的原则向全部有纳税能力的人来筹集资金。这种税收应该“量出为入”，根据支出决定收入额，不能多收。举个例子，最近报载一个荒唐事：2012年我国失业保险基金结余量高达2930亿元，相当于当年支出额的6.5倍，换言之，即使停收失业保险费，当前结余也够发放6年失业金，而正常情况下失业金结余只要够用半年到一年就行。结余系数最高的为青海省，其征收的失业保险金够用30年。这说明，多年以来，失业保险费率明显过高。

第三，对于政府试图通过征税来实现特定政策目标的“特定政策目的税”，必须在税制设计时要求这种特定目的具有合理性、可检验性和征收期的有限性，并且必须通过定期评估和调整来重新确认其正当性，还要通过专款专用的财政管理机制确保其征收目的与实际相一致。只有在税收制度设计的源头，按照上述原则并制定相应的税收条款，才能从根本上让宏观税负回归到合理水平。

再次，要使宏观税负水平合理回归，需要加强和完善税收优惠的管理。

鉴于我国的税收立法权集中于中央且主要掌握在国务院的特殊情况，税收优惠政策按理应完全出自中央政府。然而，现实中各级地方政府都会以各种变通手段制定不同的税收优惠政策。这一方面破坏了全国税收政策的统一性，而且也造成了税收优惠政策的混乱和庞杂，干扰了正常的市场运行。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要清理规范税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。这就有利于堵塞税制漏洞，保障税制在现实中得到公平执行。

最后，要使宏观税负回归合理水平，还需加强对政府支出使用的监督。

现在许多人反对减税，理由是政府的支出规模降不下来。实际上，如果财政支出水平不有所约束，收再多的税也会被挥霍一空。一个明显的事实就是到了年底，各家单位突击用钱，谁不用钱就是傻子——预算资金没有用完，会导致下一年度的财政拨款减少。因此，宏观税负水平的合理回归，不只是税收制度的设计问题，也直接受制于政府支出是否得到高效使用。

一方面，要厘清政府和市场的关系，让政府从直接参与市场的活动中退出来，专注于提供市场和社会所需的公共服务，从而使政府支出回归到其应有的职能领域；另一方面，要强化财政管理制度，禁止挪用和滥用公共资金的行为，杜绝公共资金中饱私囊的可能途径，对涉嫌违法犯罪行为依法惩处。“三公消费”少了，财政支出总量自然下降。更为重要的是要大力加强预算透明度建设，通过修订《预算法》使预算透明成为一种法定原则，并采取建立政府财政信息公开等切实有效措施，让公共资金的筹集、分配和使用的所有环节都展现在公众眼前，以充分发挥“阳光财政”的“防腐剂”作用。