从海盐样本看中国城镇化

海盐的就地城镇化一个很大的优势在于，就地转移成本低，农民选择余地大。比如想进城的可以进城，想种地的农民可以成为新型职业农民，想打工的农民可以进入工业园区，想亦工亦农的农民可以“兼业”，不会担心失地失保。另外，政府所负担的转移成本低、效率高，还可以节约出更多资金用于发展产业。

面对种种的城镇化争论，国务院农村综合改革示范试点县的浙江省海盐县给我们提供了一个参考样本。

前几天，媒体圈里传得很广的一件事情是一位政府高层智囊与上海证券报一名男记者的激烈掐架。

这位智囊的另一身份是十八届三中全会起草组成员。在一个城镇化论坛上，他将政府允许农民转包耕地、出让宅基地、农村集体经营性土地与城市土地同权同地同价三点，称之为三中全会送给农民的“三个大红包”。他积极鼓励农村劳动力进城从事第三产业，称仅剩下8000万种地便已足够。“政策如果到位，中国2020年就可以实现小康，跨入高收入国家的行列。”

而上证报这位男记者很不赞同他的观点：“假设农民拿到了‘红包’，可能去赌博、买车，两三年就花完了，但他在城市只有几年的打工黄金期，如果找不到工作，又没了土地，变成流民该怎么办？”

这一质疑引起了智囊的反击：“你这个担心是杞人忧天。”这位男记者没被说服，又直着嗓子吼了一句：“你让农民进城干什么？他们没技能，让他去按摩？洗脚吗？”智囊听闻极为不爽地指责记者：“你不配做记者！农民转让宅基地前肯定找到工作了。你没有动脑子，你这个记者白当了！”

智囊和记者的争论，是当前如火如荼展开的城镇化过程中最常被提及的话题。人们对于城镇化的疑问主要有这么几个方面：

1、土地本来就是农民的，也是农民的命根子，如何称得上是政府给予的红包？

2、不少农村的耕地、宅基地地处偏远，并非城市近郊土地，转让价格低廉，而且一旦转让后的土地增值效益农民不能再享受。

3、农民转变为市民遇到的最大问题之一，就是缺乏技能，难以就业，自然也就面临生存困难。

4、农民即使找到了工作，城市物价、房价高企，如何负担起进城后整个家庭的生活支出？

5、农民下一代如果无法留在城市，没有土地的保障如何再返乡？

农民要不要用土地换红包？

面对以上这些问题，被列入国务院农村综合改革示范试点县的浙江省海盐县给我们提供了一个参考样本。

过去的海盐，农民靠着土地过活，一家人守着几亩薄田，家中的老人年纪再大也时刻在地里忙活。家境好些的家庭会养鸡、养猪，收益却不高，刚刚能解决一家人的温饱问题，根本谈不上有多少年收入。农村多危房，学校、马路、水利设施等每年翻修的投入很大。

海盐的旧况就是中国农村的短板：一来劳动生产率很低，农民生活困苦；二来大量农民工进城却住不起房，农村的房子也没人住，造成了土地的资源浪费；另外，农民并没有太大的自主选择就业的空间。

对农民而言，要短期内提高收入，怎么办？只能按照智囊所说的，用土地来换取红包。平心而论，无论网友答应不答应，对于面朝黄土背朝天的农民来说，政府一下子给你补贴几十万换取自家出产率并不高的几亩薄田，答案肯定是换。

不过，现行的征地补偿模式是地方政府低价征收、高价卖出土地，除了城市近郊的农民充分地享受了城镇化的好处和土地收益，中国大部分农村土地的位置偏远，价格低廉，政府征收是用农用地的标准来赔偿的。一旦地价和房价被炒高，从土地资源稀缺性的角度，长远看农民肯定是吃亏的。

而根据对海盐县的调研，现有的征地拆迁、土地复垦政策的弊端也并不只是针对农民而言，整村、整组的搬迁模式，涉及人数太多意愿难以统一，对政府来说，搬迁难度很大，资金投入也十分可观，平衡周期又慢。

比如海盐县百步镇300多户家庭搬迁，政府就花费了1.2亿。海盐当地的基层干部对此的意见是，考虑针对不同类型的群体，采取周转指标分批拨付，实施零星复垦、土地整治项目等多种形式并存的土地复垦模式。

另外，尽管智囊将宅基地看作中国“最大潜力”的土地，谁转让宅基地谁就拿红包，但根据在海盐的调研，农民对于宅基地的重视程度不可小觑，在农民的骨子里宅基地就是根，根据调研的结果来看，海盐在整体拆迁的过程中，至少80%以上的农民并不愿意放弃宅基地。

比如海盐县百步镇约360多户家庭中，就有近300户家庭选择在政府分配的宅基地上建农房，只有60余户家庭选择公寓式安置房，而这些选择安置房的多是家人已搬迁至城里或者外省的。

农民就地就可城镇化

中国城镇化的对象是农村的近3亿农民和约2亿进城的农民工。将农民转为市民，农民是否一定要进城呢？海盐提出的解决方案是“就地城镇化”，不是只有进城一种模式，农民不必进城，就地便把农民转化为市民，其实质内涵是农民职业非农化、生活方式的城市化，农民也就不用考虑城市的高物价水平因素。

“就地城镇化”是跟传统意义上的“旧型城镇化”或者说是“异地城镇化”相对的，“异地城镇化”的弊端在于低价征收农民土地，让农民迁移进城市，农民完全被动，最后离土又离乡；土地城市化优先于人口城市化，城市建成区面积增长比人口增长高好几倍，房价被推高；公共资源趋于集中，城市更大，农村更枯。

海盐的就地城镇化最大的亮点之一是产权制度改革，实现“同地、同权、同价”，提升农民的财产性收入比重，也让农民增加进城入镇的安全感，享受集体经济壮大的成果。

海盐的做法是，在农民已有的集体土地承包经营权和农村宅基地使用权的基础上，增加了集体资产股份收益权和农村房屋所有权，解决了农民对土地积极性的问题，以前不爱护土地的，现在保护得很好。以前农房只有居住功能，现在这资本也变活了，还可用作抵押贷款。

另外，随着撤村建居的推进，集体资产如何处理、使其保值增值，成为不可回避的问题。有些转成市民的农民回村要求分掉集体资产，没转成市民的农民则担心失去集体资产。

海盐县武原街道东门村股份经济合作社给了我们一个典型的成功案例，它将村集体经济组织改制为社区股份制经济组织，通过资产量化折股，把原本虚拟的共同所有制改成人人有份制。社区书记沈宇刚介绍，去年合作社股东每人分到300多元分红，如果老百姓愿意，还可以采用现金配股。

而为了提高土地流转效率，海盐还建立了县、镇、村三级土地流转服务平台——海盐县农村土地流转和产权交易服务中心。服务中心占地面积虽小，但墙上大屏幕实时滚动着全县各地汇集起来的土地流转信息，包括流出方、流入方、流出面积、价格、年限等等，农民和经营主体可以通过这些信息了解流转土地的详细信息。

中心主任陈小华介绍称，截至目前，海盐县农村土地承包经营权流转率达到55%。“从前农户之间口头约定流转造成的纠纷消失了，流转的效率也提高了，海盐县还成立了风险基金，一旦某一方出现变动，基金可以保障损失方的权益。”

过去，海盐每家每户的农房和土地都分布得比较分散，政府将农房集中迁移后，剩下连片的土地，供专业的农业公司或者承包商进行大规模的农业生产，提高了土地的生产效率。通过农房搬迁、土地复垦，原来平均每个农户建设用地面积1.15亩、现在安置用地0.45亩，全县大约可以节约建设用地5万亩。

农民不进城前提是有持续收入

在此次调研中我们也发现，海盐50岁以上的中老年劳动力由于普遍缺乏一技之长，对变成市民后的收入来源多有顾虑，对土地的依赖性也较强。

而为了提升农民的就业能力，城镇化的一个重要着力点是转变生产方式，从依赖农业转向工业、服务业主导。百步镇得胜村为此专门成立了海盐首家农村劳务专业合作社，进行劳动力的管理和培训，尤其是对年岁较大的农民进行培训，让他们集中在农业园区务农或者从事简单的手工生产。

海盐当地有两大支柱制造业，一是集成吊顶，二是印刷业，这些企业的招工需求挺庞大，海盐县的劳动力年龄人口基本都被当地的工业园区或农业园区打工所吸纳。因此，百步镇的农民能轻松将土地转让，是因为家庭成员现在通过打工和做小生意可获得大部分生活收入，不必再依赖土地。

就拿得胜村书记钟雪根来说，他们家的收入除了村里集体土地每年租金10000多元，最主要的是他儿子每年可以从镇上或者周边企业接几个单子，一年生意就不愁了，年收入能达到20到30万。

而为了让农民安心留在镇上，海盐的另一举措是解决农民最关心的养老和看病的问题。由于缺乏保障，农民与城镇的关系往往是候鸟式的，而海盐通过公共服务向村级延伸，使农民与城市居民享受同等的保障和服务。

海盐县规定，对年满16周岁的农业人口，凡未参加职工基本养老保险的，全部纳入城乡居民社会养老保险范围，覆盖率达到了97.6%；实行统一的城乡居民合作医疗筹资标准，参保率99.37%，2012年全县城乡居民筹合作医疗资标准510元，今年提高到610元，个人只需负担210元。政策范围内住院报销75%以上。

再拿百步镇书记钟雪根的例子来说，他的父亲今年85岁了，靠养老保险金和退休金等，每年能拿到8000多元。农村生活水平低，老人的物质生活可以说相当滋润，有时候他也闲不住，看着孙子忙碌，还会帮孙子忙。

钟雪根还告诉我们，为了更好享受公共资源，镇上的不少人有了余钱还去海盐县里或者嘉兴市里买房子，为的并不是居住，而是老人的医疗和下一代的教育问题。

总结来看，海盐的就地城镇化一个很大的优势在于，就地转移成本低，农民选择余地大。比如想进城的可以进城，想种地的农民可以成为新型职业农民，想打工的农民可以进入工业园区，想亦工亦农的农民可以“兼业”，不会担心失地失保。另外，政府所负担的转移成本低、效率高，还可以节约出更多资金用于发展产业。

当然，除了这些亮点，海盐县改革的过程中也暴露出一些共性、带有警示性的问题。比如土地确权登记，目前法律上对农村集体土地权利的限制较多，拿到这个证作用并不是很大，一些村干部也反映在宣传确权登记工作时，无法明确告诉老百姓做这件事有什么好处。

另外，还有一点就是，改革后成立的农村集体资产股份制企业，从事的都是一些利润较薄的领域，而且很多农民担心企业工商登记后要纳税摊薄分红收益，大多不愿登记，容易造成经营上的风险。