攻坚过剩产能化解战：淡化GDP考核 倚重市场调节

[如果由政府界定何者为落后产能，哪些企业属于落后产能，反而无法真正淘汰掉落后和过剩的产能，风头一过又会死灰复燃]

即便有中央政府的三令五申，淘汰过剩产能的工作依然进展缓慢，且效果不彰。

今年以来，在经济下滑的大背景下，各地的工业本身就不景气，一些早期被定位为战略性新兴产业的行业也在饱受产能过剩的折磨，尤其是传统的钢铁(行情专区)、电解铝、船舶等行业苦不堪言。

至于一些前期由地方政府投资冲动促成产能过剩的行业，政府则通过各种政策试图推动内需。典型的是光伏、风电等新能源产业，国家不断出台政策以化解行业顽疾，引导其走健康发展之路。

“产业转型升级是渐进的过程，不可能短期内完成。加上各地对经济发展的诉求不同，地方政府也是过剩产能的庇护所。”国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞对《第一财经日报》说。

周期性淘汰政策效果不彰

今年10月，国务院制定了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(下称《指导意见》)，提出要化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾。

相比2003年第一波调控时仅三个行业被点名的情况，此次点名了五个行业，说明此前淘汰过剩产能的效果并不理想。

一名西部省份官员对《第一财经日报》称，中央化解过剩产能的政策周期性出炉，产能过剩却有愈演愈烈之势。这既有政策不到位的原因，也有地方政府利益的影响。他举例说，西部省份发展滞后，需要引进大的工业项目发展经济、解决就业，所以相关的规定执行得并不严格。

工信部产业政策司副司长苗长兴则认为，化解产能过剩仅靠淘汰远远不够，还要把牌打在调结构上。要更加注重运用发展的办法化解过剩产能，既要防止无序扩张，又要考虑地方发展经济、产业升级的需要，在区域内实现整个布局调整和升级，建立产能等量或减量置换制度，调动地方积极性。

地方政府是过剩推手

事实上，过剩产能的产生在很大程度上正是地方政府的“功劳”。

对此，中国可再生能源学会副理事长孟宪淦深有体会，光伏行业去年也被列入过剩产能，而在孟宪淦看来，光伏行业短期内过剩与地方政府的支持分不开。

据他称，光伏企业作为新兴产业落地后，短期内成为各地招商引资的对象，地方政府给土地、给政策支持、给电价优惠，光伏园区遍地开花。煤炭资源丰富的山西和内蒙古等地，在煤价高涨的年份还给光伏企业配套煤矿。

这造成短期内光伏产能遍地开花，光伏电池产量超过全球需求。国外对光伏补贴政策削减后，企业境遇一落千丈，企业纷纷停产，高峰时国内80%的硅厂停产。

但是政府肩负了发展经济的重任，在更多场合下还是会推动产业发展，罔顾可能过剩的前景。上述西部地区政府官员就认为，当地还在引进钢铁、水泥等已列入过剩产能的企业，因为当地在能源价格、环境约束等方面还有空间，当然也能转移东部产能。

他还说，如果由政府界定何者为落后产能，哪些企业属于落后产能，反而无法真正淘汰掉落后和过剩的产能，风头一过又会死灰复燃。

倚重市场调节

在这种利益格局下，本届政府力推的审批权下放反而有可能造成产能失控。地方各部门对当地的项目监管能力和诚意也令人忧虑。

孟宪淦认为，最有效的调节还是市场调节。以光伏产业为例，在国外低价硅片的冲击下，国内硅片企业落荒而逃，小的电池厂家也被逼停。达不到环保技术标准、经济性差的小厂正好被“扫地出门”，实现了淘汰落后产能、转型升级。

有鉴于此，国务院此番出台9条淘汰落后产能政策，提出对产能严重过剩行业实施有针对性的信贷指导政策，加强和改进信贷管理。

银监会主席尚福林称，化解过剩产能是推进产业升级的重要机制。这次化解过剩产能与以往最大的不同，就是要充分运用市场机制解决问题。

但据本报记者了解，银行为了规避风险，倾向于贷款给国企、央企，而缺少资金的中小企业，一般得不到银行贷款支持。

沪东造船厂一位管理层人士对本报说，作为政策指引行业发展是需要的，但在实际运行中，如果由政府鉴定哪些属于过剩产能，哪些处于淘汰之列，很难执行。金融机构天生“嫌贫爱富”，国企风险低，相当于有政府担保，有些中小企业即便属于非落后产能，但风险也大，银行放贷的可能性小。

环境监管也是重要一环。但是在地方发展经济的潮流中，环境部门的约束力有限，环境部门又隶属于地方部门，很难在监管方面发挥实质性作用。

淡化GDP考核

中国银行首席经济学家曹远征认为，中国总体上就是“审批经济”，地方政府发展经济的压力很大，经济发展是考核地方官员的主要标准，地方政府没有动力淘汰落后产能。

11月4日，国家发改委、工信部等召开落实国务院关于化解产能严重过剩矛盾指导意见电视电话会议。

指导意见提出，将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作列入地方政府政绩考核指标体系，并要求及时公开化解产能严重过剩进展情况。

一名跟踪研究产能过剩的专家评价说，这将对产能过剩的行政动力釜底抽薪，打消地方政府的疑虑。

但效果如何，地方政府的GDP考核是否会真正淡化，仍待观察。

有研究员分析说，产能过剩由两个原因造成，一个是市场非常推动的，第二是非市场因素促成。后者，即非市场化的行政干预在中国普遍存在。一些地方采取税收减免、土地优惠、财政补贴、降低能源资源价格甚至不惜放宽环境、社保标准等招商引资。

一些地方为了招商引资，土地不仅是零地价，甚至倒贴；不仅争外资，还要争内资；不仅沿海争，中西部偏远地区也争。“各地区都想抱金娃娃。”一份政府文件如是说。

一些地方政府往往直接促成了产能过剩，还在调整中庇护过剩产能，使得市场的淘汰机制无法发挥作用。

上述地方官员对记者称，以前没办法，地方要发展经济，发展是上面考核的标准，经济发展了才能升官。

地方上项目与政绩，即“帽子”有关，也与财政收入，即“钱袋子”有关，是干部任用体制和财税体制改革不到位带来的结果。

一位区县领导在接受新华社采访时坦言，如果GDP“比赛排名”下降，上面压力很大，自己脸上挂不住，以至于一些项目化整为零、未批先建。

经济学家张曙光认为，我国的产能过剩是政府行为和政府竞争的结果，以GDP为导向的政绩考核机制和不合理的财政分权体制使得地方政府成为产能过剩的主要推手。

表面上看是产能过剩，背后是地方政府间的竞争。王建勋对记者说，涉及到约束地方政府、化解产能过剩不可能短期完成，要政府系统地改革，并通过配套的政策细则落实。

退出机制缺乏

化解产能过剩是新一届党政领导希望着力解决的问题之一。习近平总书记多次强调对需求下滑、产能过剩等问题和挑战要保持清醒认识。李克强总理也多次强调，要坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张。

《指导意见》提出“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”的途径，核心任务是“管住控制增量、调整优化存量、建立长效机制”。

转移和整合都涉及到落后产能的企业退出问题，转移主要是国内地区之间，一些产能从东部转移到中西部地区，另外也提倡国内企业积极走出去，到国外投资建厂。

目前公布的5个产能严重过剩的行业中，均有国企涉及。国企的考核标准非常复杂，但在重组并购方面受到主管部门的严格限制，国企无法从主业中退出，寻找更为有利可图的行业投资。

如上所述，国企在贷款方面具有先天优势，这就造成国企的规模不断扩大，即便预期到产能过剩的前景，也会一味投资扩大规模，直至过剩无法回头，也由国家来承担损失。典型的例子是中国远洋，风光时风头无两，不断通过投资扩大规模，行业不景气，则连年亏损。

煤炭工业协会一位人员对记者说，除了这些措施，国有资产退出的通道也非常重要，涉及到国企的考核体系、国企领导的意图，很多过剩产能的主体是国企，它们获取贷款容易，有不断做大规模的动力，但缺乏资产变卖退出的渠道，也是化解产能过剩的主要阻力，国企和政府在这一点上区别不大。

民营企业和外资相对较好，根据经济前景评估投资活动，并根据行业发展决定规模和生产计划。唯独国企的逻辑，并不严格遵循经济考虑。