经济学家吴敬琏：再谈政府与市场的关系

作为中国著名的经济学家，吴敬琏一直关注着改革事业，不断为推进改革鼓与呼。中国改革走到今天这一步，已经到了一个关键节点，下一步市场化机制怎样推进？政府的作用如何发挥？都是必须回答的问题。中国经济时报记者就此专访了国务院发展研究中心研究员、经济学家吴敬琏。

合理界定政府与市场的边界

中国经济时报：在中国的改革历程中，政府和市场的关系在不断演变，大家对两者的认识也在不断变化。在您看来政府与市场的边界应该在哪里？

吴敬琏：政府与市场的关系，一直是中国改革面临的核心问题。党的十四大确立"社会主义市场经济"改革目标后，1993年的十四届三中全会根据这一目标制定了经济改革的总体规划，即《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，然后从1994年起开始了经济体制的系统改革。再经过1997年十五大开启的"调整和完善所有制结构"改革，在20世纪末宣布社会主义市场经济体制初步建立起来。

不过，这个初步建立的经济体制仍然背负着命令经济的沉重遗产。这种情况延续下来，就形成了一种"半市场、半统制"的过渡性体制格局。2003年十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，现有体制在许多重大方面"还不完善"，"生产力发展仍面临诸多体制性障碍"，需要通过进一步的改革使之逐步完善。

遗憾的是，有些人不把中国经济的茁壮成长归因于改革开放，却把它归因于"强势政府"动员和分配资源的超强权力，于是在"半市场、半统制"的体制中，各级政府对微观经济的统制不但没有削弱，相反还不断增强。这样就造成了两个严重后果：

一是以投资和出口驱动为主要特征的旧的粗放型经济发展方式难以转变。"十一五"规划虽再次规定转变经济增长方式，但到了"十一五"最后一年，却发现增长方式仍然没有转过来。在"十二五"规划制定的过程中，这个议题提到了更高的政治高度，指出"转型刻不容缓"的问题。但是，由于十六届三中全会指出的体制性障碍未能得到消除，粗放的经济发展方式一直转不过来，从而造成了一系列严重问题，诸如资源匮乏、环境破坏以及宏观经济上货币超发、流动性泛滥造成的房地产泡沫，一直到大众消费不足等社会问题愈演愈烈。

另外一个严重后果是，由于政府手里掌握太多太大的资源配置权力，官员利用权力对市场的干预和对价格的管控，造成了权力寻租的庞大基础。这个庞大制度基础造成了腐败活动的制度性蔓延，导致许多严重的经济社会问题。中国整体改革能否顺利推进，关键在于政府自身。目前的问题是政府支配资源的权力太大，下一步改革必须要划清楚政府和市场的边界，把直接控制经济的全能型政府改造为提供公共服务的服务型政府，并将政府行为置于民众的监督之下。

从借鉴国际经验的角度讲，在各国经济的发展过程中，如何定位政府与市场的边界经历过一个思想变化的过程。

1776年，经济学家亚当·斯密出版了古典经济学经典之作《国富论》，抨击重商主义时代政府对微观经济活动的干预，弘扬市场机制在资源配置中的作用，推动了市场经济的确立。然而，从19世纪后期开始，潮流朝相反方向转变，发达国家政府规制经济的活动开始增加。整个20世纪上半叶，政府权力日益扩大。强化政府职能的趋势大约持续了半个多世纪，此后风向倒转过来，新自由主义成为时尚。在苏东剧变后的一段时间里，许多人认为，苏联和东欧国家政治经济体系的崩溃意味着"历史的终结"：政府与市场的边界问题已经按照全面向市场倾斜的方式一劳永逸地解决了。然而人们很快发现，历史并未终结，政府与市场的冲突只是改变了形式，它将在新的更高的层次上展开。20世纪80年代以来，新凯恩斯主义对于新自由主义经济学的批评不绝于耳。2007年全球金融危机爆发以后，这两种学术派别的争论更大大升温。

对于我们来说，需要注意的是：经济学中以上两个学派的争论，并不意味着有哪一个学派主张回到政府包办一切的计划经济旧体制去。即使他们支持对某些企业实行国有化，那也只是一种短期的应变措施，而不是一种长期的制度安排。

20世纪社会经济制度变迁的基本脉络告诉我们：在市场制度范围内，明智合理地界定政府与市场之间的适宜边界，是经济稳定运行和长期增长的一个重大问题，必须根据具体情况加以确定。

从宏观层面来看，过渡体制建立后，就出现了两种可能的发展方向：或者是政府逐渐淡出对微观经济活动的干预，加强自己在市场失灵的领域诸如市场监管和提供公共产品等方面的职能，使过渡性的体制逐渐成长为在规则基础上运转的现代市场经济（我把它称为"法治的市场经济"）；或者不断强化政府对市场的控制和干预，不断扩大国有部门的垄断力量，蜕变为政府全面控制经济社会发展的国家资本主义畸形体制。

从微观层面来看，合理界定政府和市场的边界，一是正确划分市场作用和政府作用的范围；二是在市场机制和行政手段之间进行适当的搭配。分清楚哪些问题应当由市场解决，哪些问题需要政府进行干预，哪些问题需要由市场和政府协调解决以及二者如何协调。

下一步改革必须厘清政府和市场的关系

中国经济时报：怎样理解十八大报告中"必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用"？

吴敬琏：正如前面所说，我们现在的体制是一个从旧体制转向新体制的过渡性体制。这种过渡性体制有两种不同的发展前途：一种前途是深化改革，建立法治，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善在规则基础上运行的现代市场经济制度；另一种前途是强化政府对国民经济和整个社会的管控，使中国经济堕入国家资本主义或者权贵资本主义的穷途。这种过渡性体制是此消彼长，还是此长彼消呢？换句话说，是沿着完善市场经济体制的改革道路前行，还是沿着强化政府权力的国家资本主义道路前行？

在这个问题上，越来越多的人已经认识到，倒退是绝无出路的。我认为，只有坚持市场化、法治化、民主化的改革道路，进一步完善社会主义市场经济体制，建立包容性的经济和政治制度，这样中国才有光明的未来。

因为根据世界各国的发展经验，这种政府主导的市场经济体制必须通过进一步的改革，提升为建立在规则基础之上的市场经济，即"基于法治的市场经济"；否则，一些长期困扰我们的问题，例如浪费资源、破坏环境和造成宏观经济波动的粗放发展方式难于转型、权力寻租的腐败行为蔓延滋长等也都很难得到遏制。如果说中国迄今为止经济发展的成绩是基于从计划经济向市场经济的改革的话，那么今后的成功，将在很大程度上取决于从政府主导的市场经济迈向基于法治的市场经济的改革。

但是，应该认识到，由于改革是在原有的政府机构和执政力量的领导下进行的，原有的政府机构是干预权力过分巨大而与市场经济不相适应的"全能政府"，其本身与旧的体制不可避免地有着千丝万缕的联系，因此也就存在一种危险，即改革的决心和意志被旧体制的习惯势力所软化，过分迁就反对改革的力量，在本来可以推进改革的时候迟疑不决。更为严重的是，权力的扩张必然造成寻租基础的扩大，而寻租基础的扩大又不可避免地造成腐败的蔓延。所以，政府必须下决心将不该管、管不好的事情交给市场，同时管好自己必须管的事。

从国际上一些国家的教训看，不能抽象地谈论强政府的优势和弱政府的劣势，而是要弄清政府权力的边界。在与市场的关系上，不能取代市场，不能利用公权揽买卖。我们需要的是一个有限的和有效的政府。面对目前的现实，很多人要求政府有更多的作为，这是有理由的，但是，需要弄清楚强化政府作用的方向是什么：是为市场的有效运行建立一个好的制度环境和提供市场所无法提供的公共产品，以便提升市场，还是用政府的强制力量去驾驭市场、压抑市场和取代市场？正如许多后发展国家现代化历史所表明的那样，必须坚定地推进经济和政治体制改革，回归市场化、法治化和民主化的正途，只有这样，才能走出恶性循环。