怒江发展需要突破性政策支持

怒江是全国唯一的傈僳族自治州，拥有丰富的资源优势和独特的区位优势。长期以来，由于受各种因素制约，怒江的经济社会发展十分滞后，至今仍然是云南省乃至全国最贫困的少数民族自治州。

基于这样的现状，怒江如何与云南乃至全国同步建成小康社会？怒江当前的发展需要什么样的政策支持？带着这些问题，中国经济时报记者专访了曾经参与主编《怒江流域科学发展和谐发展研究》的云南省政府发展研究中心党组书记、副主任杨士吉。

中国经济时报：你曾经对怒江流域发展做过决策咨询研究，在你看来，怒江发展滞后对云南整体发展会产生何种影响？你怎么看怒江当前的发展现状？

杨士吉：怒江州是全国边疆民族贫困地区的典型缩影。长期以来，由于受各种因素制约，怒江州经济社会发展十分滞后。因此，需要从更高的层面对怒江州的特殊州情引起重视。

地理环境特殊。怒江州境内沟壑纵横，98%以上的国土面积是高山峡谷，平地仅占土地总面积的0.01%左右。耕地面积70.95万亩，坡度在25°以上的耕地占76%，有效耕地面积少，垦殖系数不足4%。58.3%的国土面积纳入自然保护区范围，开发受限，人地矛盾突出。地质环境脆弱，滑坡、泥石流灾害频繁，现有762个滑坡、泥石流隐患点，有2.7万人居住地存在安全隐患需要搬迁。

经济发展程度较低。2012年，怒江州生产总值完成74.94亿元，仅占全省的0.7%，在16个州市中处于末位。人均GDP和农民人均纯收入仅为云南省平均水平的1/2、全国的1/3。按照2300元的贫困标准，全州还有贫困人口31.29万人(785元以下深度贫困人口5.89万人)，贫困发生率达70%，高出全省20个百分点、全国30个百分点，且返贫率高。傈僳族是云南省4个特困民族之一，96%以上的独龙族、90%以上的怒族、89%以上的普米族群众还处于贫困状态。

社会发育程度低。怒江州是典型的直过民族聚居区，全州四个县中有两个县是整体直过区(直接过渡地区)，29个乡(镇)中有18个乡(镇)是整体直过区，直过人口占全州总人口的62%。独龙族和怒族作为怒江州特有的少数民族，是典型的直过民族。此外，科教文卫等社会事业发展严重滞后，公共服务设施严重不足，各类人才仅占人口总数的3.5%，人均受教育年限仅为7.2年，还有40%左右的少数民族群众不会说汉语，劳动者素质还处于较低水平。

加快发展的愿望十分强烈。怒江州认真总结了50多年的发展经验，深入研究怒江州的比较优势和发展机遇，立足怒江州在全国全省全面建成小康社会进程中不落伍、各兄弟民族不掉队的发展要求，提出“二次跨越”发展战略，确立“生态立州、科教兴州、电矿强州、文旅活州”的发展思路，明确建设国家级水电基地、国家级有色金属(行情专区)基地、国家级多元民族文化及生物多样性基地、打造怒江大峡谷世界知名生态旅游品牌“三基地、一品牌”的战略目标，力争实现以交通为代表的基础设施、以教育为代表的社会事业建设、以水电资源开发为代表的产业发展取得重大突破。

中国经济时报：在你看来，制约怒江发展的主要原因是什么？

杨士吉：“怒江发展问题”实质上是怒江州发展空间严重受限、基础设施严重滞后、资金投入严重不足、优势资源未能实现有效开发而导致的深度贫困和内生动力不足。具体来讲，制约怒江发展的特殊困难和问题主要表现在以下几个方面。

一是发展空间严重受限。怒江州境内地理环境特殊，基本处于生态环境脆弱区，几乎无可利用土地，由于尚未建立合理的生态补偿机制，州里承担的保护任务远远超出了自身的承受能力。目前全州还有12.7万人口需要通过易地安置才能摆脱贫困，其中有6万多人无法在州内转移安置。现有的行政区划显现出的发展空间不足的问题，已经成为制约怒江州跨越发展的最大“瓶颈”。

二是基础设施严重滞后。由于长期投入不足，加之山高坡陡，建设成本高，造成基础设施建设欠账较多，行路难、过江难、饮水难的问题一直阻碍着怒江州的发展。特别是以交通为代表的基础设施十分薄弱，州内无机场、铁路、水运，仅靠单一的公路运输，且路网不完善、等级低，物流成本高。而重点项目建设投资大、建设周期长，怒江州地方财力有限，仅依靠其自身能力，根本不可能在短期内改善基础设施条件。

三是优势资源尚未有效开发。丰富的水能、矿产、生物、旅游等优势资源长期得不到有效开发，资源利用率低，产业建设滞后，发展的内生动力严重不足。优势资源特别是水能资源开发受政策和环境的制约，开发滞后。

四是移民安置难度较大。目前，怒江干流水电开发已进入更高层面的议事日程，怒江州迎来跨越发展的重大历史机遇。据初步统计，怒江州境内水电开发涉及移民搬迁安置人口6多万人，由于州内耕地资源匮乏，人地矛盾尖锐，移民安置难度较大，任务十分艰巨。如何做好移民工作，切实保障移民群众合法权益，是当前必须重点研究解决的重大问题。

五是就地脱贫难度较大。怒江州大部分地区环境负荷过重，人口增长的压力和落后的生产方式，导致生态破坏严重、水土流失加剧，普遍存在“十亩地养不活一口人”的现象。加之贫困人口居住分散、交通不便、信息不灵，生存条件恶劣，实现就地脱贫的成本高、难度大，迫切需要采取易地搬迁安置等特殊扶持措施改变怒江州的贫困现状。

中国经济时报：怒江落后的现状犹如云南的一块伤疤，怒江期待与云南及全国同步发展，但从现实看，仅靠目前的普惠政策，很难使怒江快速发展起来。你认为，国家和云南省层面应该给怒江什么样的政策支持？是否应该有一些特殊支持政策？

杨士吉：怒江州情特殊、困难特殊，特殊的困难和问题需要采取特殊的政策和措施来解决。要从行政区划调整、基础设施建设、水电开发、移民建镇、扶贫攻坚等方面着手，采取一系列非常规的政策措施，推进怒江州跨越发展，与全省全国一道同步实现全面建成小康社会的目标。

怒江发展问题不仅是经济问题，而是涉及政治、经济、文化、民族、国防等多方面的综合(行情专区)性问题。怒江加快发展的根本出路在于加大投入改善落后的基础设施状况，推进优势资源的开发。

针对怒江面临的实际困难和发展需要，仍然按照普惠政策扶持，难以奏效。国家可以在以下几个方面给予特殊的政策支持。

一是加大基础设施建设投入，取消项目资金地方配套，对基础设施建设项目优先安排，在资金投入上要给予保障。

二是实行差别化产业扶持政策。依托怒江电能和矿产资源优势，将国内其他地区产能相对过剩需要压缩而怒江发展又特别需要的产业项目，在国家规划盘子里进行调剂，扶持产业发展。

三是针对怒江独有的独龙族、怒族、傈僳族等人口较少民族基本上都处于“直过区”的特殊现状，采取措施加大力度全方位整体推进、对口帮扶，使其从生活、生产等各方面整体上有大幅度提升。

四是针对怒江在生态环境保护领域的特殊性，提高现有的生态补偿标准，并形成长效机制。