地方债务“影子化” 去杠杆知易行难

“4万亿”时代过后，以平台贷款为主的地方政府债务问题逐渐浮出水面。从2010年6月国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》算起，地方债务调控已经持续了3年。

遗憾的是，3年过去了，我国地方债务规模不降反增，地方政府还在继续增加债务杠杆，去杠杆之路远未开启。在地方政府财政收入放缓、土地财政日渐乏力之际，债务风险实际上还在急剧上升。

2013年4月，惠誉将中国的长期本币信用评级从AA-降至A+，理由是担心政府债务膨胀及影子银行扩张损害金融稳定。这是自1999年以来中国主权信用评级首次被一家大型国际评级机构下调。

6月份以来，中国银行间市场遭遇了史上最严重的一次“钱荒”，央行一反常态拒绝“大放水”，被视为督促金融机构去杠杆，遏制资金不受监管地流向地方政府融资平台与房地产等高风险领域。

还在加杠杆

从数据上看，2011年6月，国家审计署公布了全国地方债审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.72万亿元。从借款来源看，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%。

6月早些时候，审计署又公布了《36个地方政府本级政府性债务审计结果》(下称“审计结果”)，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元(其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元)，增长12.94%。

审计结果显示，从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11419.62亿元，占29.68%。这意味着，过去两年地方政府在加速加杠杆。

在3月底发表的《估算地方政府债务》的报告中，华泰证券(行情股吧买卖点)估计，地方政府债务金额2011年为13.2万亿，2012年达到15.3万亿，2013年预计在16.3万亿。招商证券(行情股吧买卖点)研究报告称，据初步估计，2012年末地方政府债务余额约15万亿，较2010年末增长38%。

今年“两会”期间，银监会主席尚福林表示，目前地方融资平台贷款规模为9.3万亿元，两年增长了2%。然而，这是剔除了所谓“退出类平台”贷款的结果。据审计署此次调查，18家融资平台公司以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479.29亿元，脱离了债务监管。

同样值得关注的是，基层债务压力很可能被低估了。审计署长沙办今年4月份撰文称，截至2011年，中部某省一半以上县级地方政府性债务余额已逾20亿元，另有因体制转轨等原因形成的粮食、供销企业政策性因素亏损挂账等隐性债务。目前大多已进入偿债高峰期，每年的还本付息金额近10亿元，县级财政面临较大的还本付息压力。

债务“影子化”

实际上，在近年来银监会降旧控新、只降不增的强硬调控下，平台贷款在地方债务中的比重，一直呈现下降趋势；与之相对应的是，在决策层大力发展直接融资的政策引导下，城投债占比稳步上升。

“平台贷占比过高，通过放行平台公司发债，可以促进债务多元化，减少债务风险高度集中在银行体系的状况。”一位券商固定收益部门研究主管向《第一财经日报》记者称，同时，债券发行本身可以促进融资平台的信息公开，加强其财务纪律意识，具有重要的积极意义。

据审计结果，在2012年底债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，仍是债务资金的主要来源。其中，银行贷款余额比2010年增加1533.96亿元，但所占比重下降5.60个百分点。

除此之外，商业银行通过同业业务、理财业务等途径，借助于信托、券商等通道，向地方政府大量“输血”。更严重的还在于，融资平台通过金融租赁公司和小贷公司等，与民间借贷和境外资金“合流”，导致了地方债务的“影子化”。

今年早些时候，平安证券首席经济学家钟伟在其研究报告中称，平台债务可以分为两大块：一块是在银行体系内，估计余额大约是10万亿；另一块是在影子银行系统内，余额在3万亿~8万亿之间都有可能。

此次审计抽查发现，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。

“这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。”审计署警告称。

地方债务不受控制的“影子化”迫使监管层出手整顿。去年末，财政部、发改委、央行和银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，规定融资平台不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。

去杠杆之难

无论如何，一个不争的事实是，过去数年的地方债务调控并没有取得预期的效果。在地方政府财政收入放缓、土地财政日渐乏力之际，债务风险实际上还在急剧上升。

据审计署披露，在此次审计的36个地方政府本级中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%；如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

从偿债能力看，68家融资平台资产负债率超过70%；151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息；37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息3618.85亿元中，以财政资金偿还1205.75亿元、占33.32%，举借新债偿还738.93亿元、占20.42%，两项共占53.74%。

一面是居高不下的债务包袱，一面是城镇化概念之下地方政府不断加码的投资计划。一位券商分析师告诉记者：“去杠杆本身是痛苦的，地方政府不会主动去杠杆。而且地方政府预期中央政府会兜底，从而形成了极大的道德风险。”

申银万国分析师李蓉早前指出，对于中国经济而言，比经济下滑更危险的，是警惕地方政府在“稳增长”的烟幕弹下，再次拿出庞大的投资计划，将政绩留给自己，将债务留给银行和后任。这种多年来累积的风险已经无以复加。

审计署亦表示，目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。

今年3月，新任财政部部长楼继伟曾表态称，对于地方债务，要分门别类，先采取一些政策，制止住地方政府债务扩张的趋势，再研究什么样的制度，开一条正道，堵住那些歪门。

那么，如何建立规范、健康的地方政府举债机制呢？在许多分析人士看来，从长远来看，应当借鉴成熟市场发展经验，在现有城投债的基础上，推出市政债券，这是一条真正的阳光化正道。