土地差别化政策将助力城镇化发展

中国证券报记者独家获悉，按照国土资源部的要求，近期各省(区、市)已启动主题为“促进城镇协调发展的土地差别化政策”的调研，对象以“重点、特色小城镇”为主，目的在于为促进城镇化协调发展提供决策依据。

知情人士透露，由发改委牵头、国土部等部委参与编制的《城镇化发展规划纲要(2012-2020)》将在6月底前完成，今年12月底前，多部委还会出台城镇化配套政策。分析人士认为，旨在规范不同城市、不同产业用地的土地差别化政策将首当其冲，为城镇化“护航”。

重点调研小城镇

中国证券报记者获悉，今年4月初，多个省(区、市)先后发布通知，要求开展主题为“促进城镇协调发展的土地差别化政策”的调研，调研时间为今年4月-8月。

在河北省国土资源厅发布的通知中，要求各地对不同城市特别是重点、特色小城镇发展的土地差别化政策进行调研，目的在于“了解土地差别化政策的基本情况，实施效果及面临的主要问题，为促进城镇化协调发展提供决策依据。”

该项调研分为两项内容。其中，基本内容为调研本市城镇化发展的总体情况，包括城市化水平、人口数量及经济社会发展状况等。

此外，各地还需调研“重点和特色小城镇土地差别化政策情况”，具体内容为“推进重点和特色小城镇(如经济强镇、旅游型、工业型、资源型、商贸型、口岸型、改革试点小城镇等)发展出台过哪些文件，在规划、计划、审批、供应、管理机构等方面是否有配套的差别化土地政策？实施效果如何？存在哪些突出问题？对进一步完善差别化土地政策有哪些考虑和建议？”

按照要求，此项调研共分为3个阶段，4月为调研准备阶段，5月至7月为实地调研阶段，成果形成阶段在8月。按照要求，各地在汇总相关数据资料后，将形成调研报告，并报国土部。

据了解，在此之前，国土部曾启动过一轮同口径的调研工作，并已形成报告。知情人士透露，该项报告已于此前上报至国务院，但目前尚未到对外发布的阶段。

内部人士向中国证券报记者表示，在国土资源系统内部，启动如此大规模的调研甚为少见，由此可见该项调研的重要性。上述人士还表示，促进城镇化的有关政策措施正在制定中，并可能在今年下半年陆续发布。该项调研旨在总结各地经验并发现问题，其成果将为未来的政策制定提供依据。

差别化政策先行

积极稳妥推进城镇化要求进一步优化城乡用地布局。这个过程涉及多项土地制度，其中包括耕地保护、宅基地流转、农村集体土地流转、土地确权、征地制度改革、小产权房处置、园区建设、旧城改造等。

据了解，国土部从去年就已展开城镇化进程中土地问题的专项调研和研究，其中涉及土地制度的上述多个层面。其目的在于为制度破局做准备。

从各地出台的城镇化文件中，有关土地制度的内容也占据了重要篇幅。在山东省出台的《城镇化发展纲要(2012—2020年)》中，强调深化土地管理制度改革，其中包括推进城乡建设用地增减挂钩试点、启动农村产权制度改革、完善征地补偿机制、推进土地承包经营权流转等内容。广东省出台的《城镇化发展“十二五”规划》也指出，在现行法律的框架下，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益。

土地制度改革是国土部近几年来的重要工作之一，但其进展始终低于外界预期。分析人士认为，借助城镇化深入推进的契机，相关的制度很可能在未来几年间实现突破。

但从短期来看，指望土地制度很快破局恐怕并不现实。多位业内人士向中国证券报记者表示，土地制度“环环相扣”，要实现根本改革颇有难度。且由于涉及到法律层面(《土地管理法》的修订尚未完成)，在具体操作中也将遇到不小的困难。

知情人士透露，从现阶段来看，要助力城镇化进程，国土部将率先从土地集约节约利用、差别化用地政策等层面来做文章。针对前者，国土部已于去年9月出台相关文件。后者虽也有文件，但作为此次各地调研的重点，有望推出新的举措。

用地政策有保有压

关于差别化用地的政策方向，在国土部的现有文件和表态中已现端倪。今年年初，时任国土资源部部长的徐绍史在“国土资源工作会议”上曾表示，深入开展矿业、战略性新兴产业、旅游业等产业用地差别化试点。研究探索支持现代农业、养老、文化等产业发展的用地政策。

业内人士认为，对不同产业用地差别化支持的思路，将可能在未来文件中体现。其中，在现代农业领域，曾被国土部提及的都市农业、设施农业、观光农业、休闲农业等，也将获得土地制度的差别化对待。

此外，差别化用地政策还将体现在对不同规模城市的制度约束上。按照国土部的工作计划，今年将继续支持贵州毕节等地开展差别化管理政策综合试点。另据了解，在国土部此前对差别化用地的调研中，类似毕节的不少中小城市也在调研之列。

业内人士表示，作为城镇化着力发展的中小城市和小城镇，未来将在用地方面上享受政策倾斜。相比之下，大城市和特大城市恐将面临一定的约束。

按照国土部的政策原则，在保证城镇化用地的同时，还将在土地储备领域，加强城镇建设用地调控。为此，国土部已会同财政部、央行、银监会等部门，于去年底发布《关于加强土地储备和融资管理的通知》。

知情人士向中国证券报记者透露，随着工业化、城镇化和农业现代化同步推进，土地供需矛盾日益突出。但同时，很多地方习惯了粗放扩张的发展方式，土地粗放利用现象比比皆是。因此，与上述《通知》的精神类似，未来的差别化用地政策，不仅有保，同样有压。

该人士表示，对于中小城市和小城镇的土地利用，在给予政策倾斜的同时，还将通过相关的惩戒条款，用以遏制土地的粗放利用，防止城市“摊大饼”式扩张。大城市和特大城市的用地则以“压”为主。此外，在工业园区用地方面，在保证相关产业发展的同时，同样会祭出相对严厉的条款。

分析人士认为，上述调研形成的主要思路，未来将体现在《城镇化发展规划纲要(2012-2020)》中。而具体政策条款，可能由国土部会同相关部委，以部门文件的形式单独发布。