发改委企业债审批制度僵化 改革迫在眉睫

在企业债审批中，迫切需要改进的程序很多：制定合理的债券申报要求并予以公开化，不要轻易调整政策；只对募投项目进行审核，不进行任何非市场化干预，将风险评估交还给市场投资人；在企业符合相关申报要求且募投项目不存在任何问题的情况下，制定明确、统一的审核时间表并公开化，使发行人、各参与中介有明确预期。

“20年不变的零风险计划经济思路”，一位北方券商债券业务负责人如此评价国家发改委监管下的企业债审批体系。

Wind数据显示，2012年我国企业债共发行了484期，筹资6499亿元，两个数字均创出历史新高。然而，证券时报记者对多家发行人、承销机构的调查结果显示，在华丽的数据之下，企业债市场却问题重重。

与其他债券平台相比，无论是存量、增量，还是效率，企业债市场发展颓势尽显；在发行标准上，监管方朝令夕改，发行企业无所适从；在审核进度上，不公开不透明，承销商疲于奔命；在市场已发生巨大变化的情况下，一些条款设计却依然沿用多年前的规定，显得陈旧过时；机构投资者对企业债有着庞大的需求，却得不到满足，这也制约了机构投资者的培育、投资组合的配置以及我国债券市场的进一步成熟。

而这些问题的核心，则是沿用多年的企业债审批体系。

企业债走向边缘化

“再不改革，企业债就会沦为‘城投债’和低信用等级债券的专属品种，在市场上毫无竞争力。”一位券商债券业务经理对证券时报记者说。

企业债对我国经济发展相当重要，记者了解到，由于企业债募集资金被要求用于符合国家产业政策的投资项目，一直以来，企业债在引导产业结构升级、调整方面发挥了重要的作用。但是，审核机制的不合理，已经成为制约企业债市场继续发展的顽疾。

“企业债原本是以产业债为主要方向，但在交易商协会主导的银行间市场先后推出短期融资券、中期票据后，直接在产业债方面与企业债形成竞争，越来越多的发行人放弃企业债，转投上述品种。”一家机构债券投资主管向记者介绍。

某制造业企业财务负责人先后参与过企业债和中期票据的发行工作，他对证券时报记者说：“企业债审批太费劲了，要不断地找人打招呼，没完没了地修改材料。相比之下，中期票据就简单很多，完全市场化，符合条件就可以发行，不用花额外的精力。”

自2005年以来，银行间交易商协会先后推出短期融资券、中期票据、中小企业集合债、超短融等品种，采用市场化的注册制，在信用债市场中已成主流。有关数据显示，非金融企业债务融资工具自2005年起步，如今存量规模已超过4万亿元，其中2012年新发约2.7万亿元，已远超发展了20多年、至今规模只有2.5万亿元的企业债市场。

与此同时，公司债市场也在崛起，在证监会的大力推动下，该市场透明度和效率不断提高。公司债的优势在于发债主体是上市公司，资质较好，信息披露方面相对及时、透明。Wind数据显示，2012年我国公司债发行规模达2609亿元，已成为我国信用债市场的重要一环。

多位券商债券业务经理对记者表示，企业债平台的劣势，主要在审批效率和透明度方面存在不足。相比之下，银行间市场交易商协会在成立之初，即高度市场化，对其所管理的各种工具采取注册制。该协会只对申请材料进行形式审查，周期为1～2个月，而且审查流程清晰透明。中国证监会则对公司债实行核准制，整个审核流程包括受理、初审会、发审会、核准发行，用时约1～2个月，且整个审核流程公开透明、步步可循。

而国家发改委管理的企业债采取核准制，发行人需要通过各级发改委层层申报，层层审核，整个审核周期平均需要半年至1年，而且过程封闭，外界无法查询进度。此外，审核标准随时变化，往往让发行人和中介机构感到疲惫不堪，于是不少企业只好放弃发行企业债或是转到其他平台发债，这进一步让企业债市场边缘化。

四大问题凸显

通过对多家券商以及发行人的采访调查，证券时报记者发现，在企业债审核中存在“条件不合理、标准随意变、程序不透明、尺度不统一”四大问题，这正是制约企业债市场发展的主要原因。

首先，尽管企业债市场已有20多年历史，但对企业债的监管却没有一个完整的监管法规体系。该市场的主要法规是1993年出台的《企业债券管理条例》，但其中有很多条款已经明显不适应当前市场情况。尽管经常有重新修订该《条例》的传言，但至今仍没有下文。

除该条例外，只有一些零散的关于企业债监管的国家发改委文件。一位券商债券业务负责人介绍，国家发改委正式发布的监管文件很少，而且只规定条条框框，具体审核标准一般通过口头传达的方式告知发行人或者承销商。不少审核标准的制定、修改，没有经过缜密的前期调研，很多要求提出后被发现不符合实际情况，于是只好再进行调整或者取消，这让想发债的企业和中介方无所适从。

其次，不少接受记者采访的债券业务负责人认为，在审核标准执行上，发改委相关主管官员的个人想法也可以影响审核标准。在国家发改委的审核链条上，包括国家发改委分管财金司的副主任、财金司分管证券处的正副司长、财金司证券处处长在内，每个人都或多或少拥有调整审核标准的权力。随着2012年初相关官员的更换，每个新到任的官员都有自己的新想法，所有在审项目都要根据新想法来修改材料，有的申报材料在1个月内甚至修改3次之多。

不少债券业务人员抱怨，经常前一天根据“领导指示”把材料修改完毕，第二天送过去还是不能通过，因为又有新的“领导指示”下来。朝令夕改让发行人和承销商疲于奔命、无所适从。

其三，记者了解到，在审核透明度上，尽管国家发改委一直宣称在进行市场化改革，但是企业债券的审核进度，在国家发改委内部讳莫如深，从来不会对外公开。于是发行人和券商只得安排专人每天去打听消息，疲于奔命。

因上门打听消息的人太多，于是国家发改委财政金融司在2013年春节前干脆宣布不再接待外来拜访。通过正常途径无法了解审核情况，发行人和券商往往只好寻找非正常途径。在这种情况下，发行人往往无法了解自己的申请进度，也很难相应的安排资金。

其四，多位券商债券业务经理表示，企业债的审核尺度并不统一。有无合适的关系，有时候会成为决定项目审核快慢、审核标准严宽的条件，并直接体现在审核结果上。条件类似的债券项目，有的两个多月就能拿到批文，而有的却要等两年多。正因为存在这样的差别待遇，所以有发债经验的发行人，在选择主承销商时，都会把券商与国家发改委的人脉关系作为最重要的考量因素，这也影响了市场公平性。

呼唤市场化变革

业内资深人士表示，企业债市场从无到有，发展至今，国家发改委（前身为国家计委）功不可没。尤其在市场建立初期，该部委通过积极引导和规范，奠定了坚实的基础，也为我国债券市场的整体发展做出了重要贡献。

但是，企业债市场在不断发展壮大，机构投资者在不断进入这个市场，企业债资金投向对于产业结构调整、对于国计民生的影响越来越大。无论是发行人、承销商，还是投资者，都有着强烈的市场化、标准化要求。然而，记者了解到的情况是，发改委对企业债的审核机制和监管思路墨守成规、停步不前，从这个角度看，企业债审核存在的诸多问题并非一日之寒，而是一种必然。

一位券商债券业务负责人说，债券市场主要以机构投资者为主，价格有明确的国债收益率曲线作为定价基准，采取注册制或备案制都是比较合适的方式。从银行间市场交易商协会主管的非金融企业债务融资工具市场看，强化中介机构责任、加强对发行人和参与方的事后约束和惩戒机制，采取注册制运行良好，效率比企业债市场更高，问题相对反而更少。

另一位券商债券业务负责人则对记者表示，在当前，迫切需要改进的程序很多，包括制定合理的债券申报要求并公开化，不要轻易调整政策；只对募投项目进行审核，不进行任何非市场化干预，将风险评估交还给市场投资人；在企业符合相关申报要求，且募投项目不存在任何问题的情况下，制定明确、统一的审核时间表并公开化，使发行人、各参与中介有明确预期。

如今银行间市场交易商协会已推出“孔雀开屏系统”，将注册工作全流程公布于众，力求审核工作全程公开、公平、公正。上述债券业务负责人说：“希望国家发改委也能建立这样一个系统，使得企业债审核过程公开、公平、公正。”

该人士认为，只要审核机制市场化，国家发改委监管不越界，让市场的归市场，行政的归行政，那么在我国城镇化步伐逐渐加快的政策背景下，企业债完全可以借助“城投债”方面的历史优势实现逆转。他说：“很期待那一天，但希望不要太久。”