重庆五年内基本建立城乡区域一体化发展体制机制

统筹城乡，是整个重庆需要回答的命题。

重庆统筹城乡综改区成立于2007年。对这个试验区，重庆的构想是分两步走：一阶段到2012年，改革“重点突破，成功破题”，二阶段到2020年，改革“全面推进，建立机制”，在全国形成具有示范意义的统筹城乡发展的新模式。

时间过半，答卷如何？

再次当选市长的黄奇帆已经提出了统筹城乡的未来目标。他在2013年1月重庆两会作政府工作报告时要求，五年内基本建立城乡区域一体化发展体制机制，缩小城乡居民收入和“圈翼”发展差距，使得收入分配格局趋于合理。

他还在小组讨论中着重提及要加大“户籍制度改革”和“地票制度改革”。

“可以说重庆统筹城乡的基本框架已建立，在改革的关键环节也有所突破，但是成功破题还难下定论。道路还很长。”重庆市社科院一位研究员评价说。

对于普通的重庆人，这也是一个需要好好作答的命题。

赵宜盛是重庆庆业爱农生态农业有限公司股东之一。自2008年以来，作为统筹城乡的项目，他的公司在九龙坡区千秋村已投入近8000万。现在，他正因土地的产权问题陷入困境，“当时认为重庆是试验区，空间应该很大。”

困扰赵的问题背后，是改革关键环节的一些分歧，包括如何评估农民失地的风险和后续保障问题，包括承包权转让的法律限制等等。而围绕收入分配问题，城乡收入差距虽在缩小，农村增收的任务依然困难重重。

但破题钥匙已在酝酿之中。

推行6年

2007年3月8日，胡锦涛为重庆发展作出了三大定位，其中之一就是建设城乡统筹发展的直辖市。

6月7日，国家发改委正式发文，批准在重庆和成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。

两年后，2009年4月末，国务院正式批准重庆的统筹城乡综合配套改革总体方案，要求到2012年，在重要领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成。

重庆市发改委副主任徐强在接受本报记者采访时介绍，重庆的综改有三条主线，一是推进城乡经济、社会的协调发展，尤其是推进主城与区县的协调发展，提升经济实力，在发展中解决城乡矛盾。

其后，重庆出台一系列主城区帮扶“两翼”，即渝东南，渝东北区县的政策，同时，在财政上，规定市级支出不超过财政总支出的25%，超过75%的财政支出要放到区县。

第二个主线是解决农民工问题，通过农村人口的减少，促进农村的规模经营和农民增收。

这一条线下，重庆推出了重要的户籍改革。2010年7月28日，重庆市政府召开统筹城乡户籍制度改革工作会，标志着改革的全面启动。

这个改革规划非常宏大，到2020年全市要实现1000万农村人口转户进城，届时全市籍人口城镇化率将达到60％以上。而当时，这一比例仅为29%。

据统计，截至2012年9月末，全市农村居民累计转户345万余人。

第三个主线就是土地改革。土地改革中，最为突出的是地票制度。2008年12月，经国土资源部批准，以地票交易为主体的重庆农村土地交易所挂牌。重庆成为全国首个在省级行政区范围内进行城乡建设用地增减挂钩的城市。

地票的价值在于，一方面为解决主城的用地指标的紧张，另一方面，边远地区，尤其不在城市规划内的农村，可以分享到农村宅基地价值的增值。

黄奇帆在本次两会小组讨论中也专门指出，重庆要“利用好土地红利。重庆仅有8万平方公里，我们要通过改革的思路挖掘土地资源潜力，加大户籍制度改革和地票制度改革，推进城镇化，促进农民工进城，把农村土地利用起来”。

在这三条主线之下，还有一些有针对性的专项改革。比如2010年2月推出的4000万平方米公租房建设。

此外，还有2010年3月推进的为期三年的“两翼”农户万元增收计划，这一区域集中了全重庆市80％贫困人口和50％农村人口。改革要求基层政府，以“户为基础”、“入户帮扶”，力争使95%有劳力家庭户增收上万元。

另有促进城乡要素流动的城市资本下乡项目。由于城市资本相对强势，重庆对此项目非常谨慎。重庆市发改委2008年批准了10家企业，赵宜盛的公司也是其中之一，但此后再未增加数量。

上述每一项改革，几乎都伴随巨大的争议，有的还被指责有激进之嫌。在2012年经历特殊事件之后，这些改革都转入低调。

关键环节的分歧

纵观6年的改革，重庆体现了两个鲜明的特征。上述社科院研究员表示，一是浓烈的政府主导色彩。二是这些改革最终环环相扣，互为配套，像一条庞大的产业链，初步具有了综合配套改革的意味。

“户籍改革减少了农业人口，使农村土地规模化成为可能，公租房兴建则解决新市民的居住，同时信息产业提供了就业岗位。而地票这个重要的改革工具则承担了现阶段大部分转户成本。”这位研究员说。

但在一些改革的关键环节，分歧依然存在。

2007年7月，在重庆综改区获批不到一个月，重庆市工商局出台《关于服务重庆城乡统筹发展的实施意见》明确允许以土地经营权入股成立有限责任公司。

这个文件引起了工商界投资农村的热情，但亦引起了广泛的忧虑，当时学界认为，公司破产，农民将面临失地的风险，其次则是承包权转让的法律限制。

7月下旬，中央财经小组，农业部在内的相关国家部委，到渝调研、考察。考察的意见是，重庆暂不宜大规模推广土地入股设立公司。重庆就此转向推广股份合作社。

徐强在接受本报记者采访时表示。“对关键环节、具有突破性的改革试验，我们要制定专项方案，向上报批后才实施。”

这是因为，当前综改区所谓的试错权，其实是苛刻的，“现在的情况不同以往，一旦错误，将付出沉重的代价。”西南大学副教授刘俊说。

另一个原因，当前各个综改区的改革都是在法律已非常完备的情况下开展的，步子稍大一点，就会触及底线。

实际从2007年起，就不断有本地的学者、官员呼吁中央对统筹城乡进行特别授权或允许地方立法，但一直没有进展。

2011年，重庆市人大一位常委在地方两会上透露，重庆曾试图对三权抵押，农村金融改革进行立法，但上报全国人大时受到否定。理由很简单，这和法律有冲突。

赵宜盛的遭遇也同样如此。

爱农公司在千秋村与农民组建股份合作社，开发葡萄园等项目。但公司的目标不止于此。赵希望将千秋村流转的4500亩土地进行全面规划，并按园区模式招商引资。

公司说服村民退出宅基地，并为他们兴建集中居住区。原宅基地复垦为耕地，腾出的农村建设用地指标，除部分用于集中居住区外，余有800亩，赵计划引入酒店，农业开发项目等。

但千秋村所有的土地产权都登记在村委会名下，而集体产权不能进行抵押和融资。

且由于集体产权的限制，原计划的招商也缥缈起来。赵宜盛称，如果需要国有建设用地才能解决产权的问题，就不需要到农村投资了。

“地票制度推行相对顺利，在于其巧妙地与现行征地制度接轨，未触及农村建设用地的根本矛盾。”上述重庆市社科院研究员称。

农村增收为重

尽管存在分歧，但在6年的改革中，重庆的城乡居民收入差距正在缩小。统计显示，2011年，城乡居民收入分别增长15.5%和22%，达到20250元和6438元。城乡差距缩小到3.15：1。

如果对照国务院2009年2月下发《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》所要求的“人均地区生产总值达到全国平均水平；城乡居民收入达到西部地区较高水平，收入差距逐步缩小”，则仍有差距。

尤其是农村增收的难度较大。

这从2010年市政协针对“两翼”农户万元增收计划所做的调研报告可以得到印证。这份调研报告指出，两翼地区的基层官员普遍感到困难和压力很大，有畏难情绪。

困难之处在于，实施“两翼”农户万元增收工程的主体是农民，而当前主体中的青壮年多数已外出务工。调查显示，“两翼”53%的农村劳力已经外出打工。

其次，两翼“农业生产基本保持传统方式，以家庭经营为主，生产规模小，农民组织化程度不高，生产经营的开放性不强，生产效率较低。

此外，虽然市政府千方百计组织了财政资金和引导金融部门投入，但执行中，除市财政资金到位好之外，农村金融贷款和整合部门资金落实不很理想。

据西南大学教授、原重庆国土局副局长邱道持透露，这个问题始终是重庆市主要领导关心的核心议题。他举例说，前任市委书记张德江到重庆后，召集的第一个经济会议便是全市农村工作会，这个会议开在被广泛报道的全市民营经济工作会之前。

邱道持也应邀参会，“所有涉及农村工作的部门都列席会议，张德江发言不多，但很认真地听取情况汇报。”

新主政重庆的市委书记孙政才上任重庆后，还没有就统筹城乡提出具体的观点。但很多人注意到，孙政才上任不久，即调研了渝东南、渝东北每一个区县。

赵宜盛认为，孙作为一个农业专家，一定会在重庆农村改革方面有所作为。

何处破题？

引入金融工具、将承包权和使用权分开，一直是被反复讨论的破题钥匙。

重庆市发改委一位负责人曾表示，政府可考虑成立一些土地信托代理机构。农民可将耕地承包权，宅基地使用权，交给这样的信托代理机构，他们来集中招商，引进大户，开发农业项目。土地出租后，付给农民租金或股份分红，农民也有机会，成为企业雇佣工人。

这也适用于正在推行的户籍制度改革，转户农民如不愿放弃土地，农村很难发展，这时就可考虑把土地的使用权的收益权和处置权分开。农民保留收益权，处置权交给信托机构。

邱道持则认为，除了金融工具，重庆应更加注重基础性工作，比如对农村集体资产的清产核资，产权界定，再通过农村土地交易所，盘活这个庞大的资本，“因为地票交易始终是有限的。”

2013年两会上，重庆市高层密集谈到相关问题。原市人大常委会主任陈光国建议：“继续探索完善宅基地复垦、地票交易等增加农民财产性收入举措，力争在法律方面取得突破”。

重庆市委常委、市委农工委书记刘光磊也建议，“以农民增收为主线切实开展扶贫开发和扶贫攻坚工作”。

而人大常委会两个相关专门委员会的人士也提出，相关改革在进程中遇到一些部门怕承担风险的现象，需要加快建立相关法规。

在等待了几年无果之后，陷入资金困境的赵宜盛最近决定将800亩指标进行地票交易，获得资金周转。“实在不行，也只能去参加招拍挂，竞买国有用地指标”。

赵宜盛也坦承，当前各方面对土地改革的分歧，以及对农民利益是否会受到剥夺的担忧，是他目前困难处境的主要原因。

但他对这把破题钥匙仍然寄予厚望。“这样的信托方式，完全可以运用于下乡的城市资本，既减少风险，也可保障农民和投资者利益。”