深化土地制度改革 破除城乡二元结构

据报道，深化土地制度改革是破除城乡二元结构的必由之路，其现实意义和迫切性日益突出。近年来，国土资源部等部委牵头进行了诸如城乡建设用地增减挂钩、征地制度改革、集体建设用地流转等主题的试点，如何让农民分享土地增值收益？以公共利益为名进行的征地如何规范有序？

专家出镜：陈锡文周其仁雷鼎铭胡存智

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，工业中用地的浪费现象非常严重，需要我们一方面对征地制度进行改革，另外一方面用地制度也必须改革。

陈锡文指出，从目前的供地总量看，按年度平均，大约40%左右的土地是出让给工业企业，而地价又相对处于最低位置，而地价过低便会产生诸多问题，工业中用地的浪费现象是非常严重。

他认为，工业用地扭曲的情况实际上导致了工业用地的不正常。为了给工业提供比较低价格的土地，在征收农民土地的时候不得不压低补偿，农民不愿意，于是整个征地总收入中补偿费用又大幅提高，导致商业、服务业和住宅用地的价格大幅度提高，以此弥补土地利用中利益不平衡导致的财政缺口。所以，通过对工业用地进行改革的措施，实际上将更有力更实际的推动征地制度和用地制度的改革，也可以真正形成一种节约用地的局面。

陈锡文还指出，在我国推进城镇化的过程中，征地机制导致地方政府偏离政策局面，过度追求土地财政，而一些企业则追求以更低的价格拿到土地，以待增值。这些扭曲的市场经济行为让征地制度改革变得非常必要，同时整个土地制度的改革也非常必要。

“政府在制定政策、研究制度变化，应该充分吸取底层变革的理由，不能完全靠顶层设计。”北京大学国家发展研究院教授、博源基金会成员周其仁说。

对目前土地制度中存在的问题，周其仁指出，过去我们体制是一个划地为牢的体制，城乡之间不同产业、不同地方，包括城市之间都是不能轻易动的。这种不能动的体制，严重束缚了生产力。改革以后增加了经济自由，但人移动容易，而土地移动非常难，土地的权利界定比人资产的权利界定困难。现在的问题就是这两之间的不匹配，人口的流动性跟土地资源配制的灵活性之间有冲突。

周其仁还强调，城市和工业用地除了通过国家征地卖地，还需要有另外一条获得土地资源的途径，这是最有价值的地方。目前市场轨道还是一个初期的阶段，发育不成熟，有的还依附在原来的行政主导的情况下，但是也不乏存在新苗头，直接将资源组成一个公开拍卖的市场，在一个较大的范围内去发行价格，制定价格，评价它的相对稀缺性。这样慢慢可以让土地资源的配制和人口流动之间得到更佳的配合。

香港科技大学商学院的副院长，经济学系主任雷鼎鸣指出，为了促进转型，我们必须要进行土地政策改革，必须要允许农民售地，不能让他们被迫以低价出售自己的土地。

雷鼎铭认为，为了促进转型，必须要进行土地政策的改革，并且必须要允许农民售地，这里有很多优势，第一，来到城市的移民会有更多的资本来投资，国内消费会增长。我们现在认为中国的国内消费不够高，但是如果能够刺激国内消费，这便是一个重要的方法。

“如果能够允许售卖土地，那么他们就有更多的钱来消费了，并且农村土地使用率也会上升，但是我们必须要保护农民，不能让他们被迫以低价出售自己的土地。”雷鼎铭说。

“现行的土地管理制度基本上符合中国的国情，无论在城镇化，工业化和农业现代化上，现行的土地管理制度，有力地支撑了改革开放30年来这三化的进程，在这三化的进程中，有今天这样的发展成果，基本上顺利的发展进程，这个过程里面应该说得益于现代的土地制度。”国土资源部副部长胡存智说。

胡存智说，现行的土地管理制度可以用五句话来归纳一下，以用地保护为目标，以用土管制为核心，以市场化配制作为方向，以产权管理作为基础。这样的制度从目前来看，是顺应了整个市场经济改革的方向。

胡存智表示，当然，现行的土地管理制度也存在一定问题。至于要进行什么样的土地制度改革要满足四方面的条件。

第一，要对现行的土地用途管制制度进行深化完善，使得更好地按照国家确定的主体功能区规划，以及生态文明建设的需要，建设美好家园，为生产生活生态的空间留下足够的余地，形成协调搭配美丽的移居城市和乡村。

第二，要对土地的集约节约的用地制度，有偿使用制度，包括市场上经常说到的土地的资产，资本的管理制度，以及涉及到土地财政的，土地的加税费的贴息进行协调的改革。

第三，相应地进行土地空间转换的征地制度的改革和集体建设用地制度的改革。

最后，加强土地的权益保护，进行土地登记，土地产权保护这样的制度改革。“土地管理制度的改革，也是一个系统工程，也是一个涉及方方面面的事情，绝对不是用一个简单的制度就能把城镇化进程中诸多的问题，用一个制度就能解决的。所以我们应该要按照统筹协调，积极稳妥的方式推进土地制度改革。”胡存智说。