财税改革十年变迁：公共财政在路上

在山西省晋中市开设一家企业配件生产厂的李云生还清楚地记得2009年伊始的那一次减税，作为小规模纳税人，他所要缴纳的增值税税率从原来的6%降为3%，税负整整下降一半。

同样是在2009年，生活在晋中市30公里外清徐县的老农王喜平有生以来第一次拿到了由政府发放的55元养老金。

他们二人是过去十年间中国财税改革亲历者的缩影。在这十年中，无论是收入还是支出，中国政府在财税领域进行了诸多改革，改革最终的指向是实现从生产建设型财政向公共财政的根本转型。

到2011年，中国财政支出中三分之二以上用于与民生直接或间接相关的领域，公共财政框架初步形成。然而，在实践中仍然存在税制结构不合理、预算监督不足、政府投资占比过高等等问题，中国公共财政建设之路依然漫长。

统一税制的努力

回望过去十年，中国几乎对现行的所有税种都进行了调整和完善，其中重大的改革包括取消农业税、统一内外资企业所得税制度、实施消费性增值税及营改增、推进成品油税费改革、健全个人所得税、完善出口退税等等。

其中的每一项都与中国的经济生活休戚相关。

自2004年7月1日起，东北、中部等部分地区先后进行了长达四年半的增值税转型改革试点，最终中央决定于2009年1月1日起，在所有地区、所有行业推行增值税转型改革，由生产型增值税转为国际上通用的消费型增值税，这也是当年应对金融危机的一大举措。

李云生所享受到税率减半的优惠只是增值税转型改革所带来的“小恩小惠”，实施消费性增值税的核心意义在于通过允许企业抵扣其购进设备所含的增值税来促进制造业的技术升级，从而释放制造业的生产力。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受《第一财经日报》采访时称，作为第一大税种，增值税转型在十年税改中居于首要地位，是一项重大的减税政策。政策规定企业新购的技术设备无论使用寿命是多少年都可以一次性抵扣增值税，极大地激发了企业技术更新换代的积极性。

根据当年财政部的测算，增值税转型后减轻企业税负共约1233亿元。

在增值税转型的前一年，中国还推行了另一项重大税改——统一内外资企业所得税制度。全国人大决定从2008年1月1日起内外资企业统一适用《中华人民共和国企业所得税法》，内资企业所得税率从33%降为25%，同时还清理和取消了一批外资企业专享的税收优惠政策。

施正文认为，两税合并的意义在于中国政府正在为建立统一完善的税制做出努力。这种努力也体现在2006年1月1日起全面取消农业税这一改革上，其目的就是要建立城乡统一的税制。

然而，这十年的税制改革并没有真正触及到税收结构的调整，中国虽然形成了以增值税、营业税、消费税为主体的流转税，和以个人所得税、企业所得税为主体的直接税两大块构成的税制体系，但间接税比重过高是不争的事实。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为，当前我国税收收入70%以上都是间接税，90%的税收是由企业缴纳的，这些税均可以转嫁到商品价格中，事实上成为由广大消费者负担的“大众税”。

培养直接税已经成为未来很长一段时间内中国税制改革必须要面对的问题，个税和以房产税为代表的财产税也被寄予厚望，但这并非一件容易的事情。

在过去十年中，个税起征点在2005年、2008年、2011年上调三次，从800元上调到3500元。从2011年改革试行一年的效果来看，个税收入降幅明显，在民众负担减轻的同时，个税占税收总收入的比例也从2010年6.6%，降为今年前三季度的5.9%。

财政支出结构之变

过去十年，中国财税领域的最大变化还在于收支规模的跳跃式增长。

十年间，全国公共财政收入由2002年的1.89万亿元增加到2011年的10.37万亿元，年均增长20.82%；全国公共财政支出由2002年的2.21万亿元增加到2011年的10.89万亿元，年均增长19.39%。

财政收入连年的高增速引发了公众税“痛感”的复苏，公共财政收入占GDP比重从2002年的15.7%一直攀升到2011年的近23%，一些质疑也随之而起：在分切社会财富这个“大蛋糕”的时候，政府所拿的比例是否过高？

财政部财政科学研究所所长贾康并不认同这种观点，他今年初在学术杂志上撰文称，与政府职能和保民生的要求相比，财政收入占GDP的比重还有差距，保持适度的财政收入占GDP的比重，有利于增强政府在国民收入再分配领域的调节能力，通过完善社会保障体系和转移支付等方式，在收入再分配环节增加居民特别是低收入者的收入。

我国于1998年提出公共财政框架目标，2003年党的十六届三中全会要求“健全公共财政”，2007年党的十七大提出“完善公共财政体系”，公共财政框架逐步形成并不断完善。

从财政支出的结构来分析，中国财政已经具备了公共财政的基本形态。伴随着政府职能的转变，财政逐步退出对一般性、竞争性领域的直接投入，不断增加民生等公共服务领域的支出。

财政部部长谢旭人曾表示，2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的民生支出累计达到38108亿元，用在农业、水利、扶贫、公共交通、节能环保、生态建设以及城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出累计35629亿元，这些方面的支出占全国财政支出的2/3左右。

王喜平是中国第一批享受到新型农村养老保险的农民，当初也受到了邻县非试点地区老乡的羡慕。这项颇受农民欢迎的政策推进的速度远远快于当初的预想，到今年7月1日，仅仅三年半的时间就实现了全覆盖。今年中央财政为新型农业养老保险和城镇居民养老保险全覆盖补助771亿元。

但不能忽视的问题是，虽然近年来财政支出向民生倾斜方面有了长足的进步，但中国投资性支出占财政支出的比重仍然在20%左右，与国际相比，这还处于较高水平——欧盟15国多年来稳定在8%左右，韩国为5%~10%，美国维持在15%~20%。

从功能分类上来看，除了重视经济服务之外，中国财政支出结构上的另一个偏离是重视一般公共服务(如城市建设维护等)，而对于社会性支出(比如教育、社保、医疗等)投入不足，欠账仍然很大，这是造成中国社会发展落后于经济发展的主要原因之一。

施正文认为，公共财政的本质是“集众人之财、办众人之事”，要办好众人之事的前提是财政的法制化，这同样是中国财政的短板。

“公开化、透明化、法制化是未来十年中国财政体制改革必须要面对的问题，预算法的下一步修订要强化人大在预算监督中的核心权力，只有这样才能保证财政支出真正符合公共财政的要求。”施正文说。