高强：鼓励地方探索财政公开

《预算法》修正案征求意见落幕，但关于公共财政的话题依然火热。

18日，中国公共财政研究院揭牌成立，全国人大财政经济委员会副主任委员高强出任首任院长，并在其后的演讲中，对于一些社会热点进行了回应。

高强认为，改革开放30年来，公共财政建设取得了显著成效，法制性不断增强、公平性逐步完善、科学性逐年提高、绩效性日趋改进、公开性日益显现。但总体看，我国公共财政体系还不够完善，公共财政运行中还存在一些理财观念的束缚和体制机制的障碍，有待突破。

鼓励吃“螃蟹”

中国公共财政研究院研究主题为“民生财政、发展财政、法制财政和绩效财政”，高强在致辞时建议，应该将法制财政放在首位。他对《第一财经日报》解释，上述几个问题是重点也是难点，但“法制财政”是最根本的。

高强认为，推动法制财政的难点在于立法，公开透明是财政的最基本原则，能做的和不能做的，在法律上应该有明确说法；重点则在执法，包括人大机构的监督和政府的自我约束，甚至还包括全中国各方面的监督。

“财政资金不仅用在政府部门内部，也用于全社会，涉及每一个普通公民，每一个人都要有法律监督意识。”高强认为，目前的预算法对预算公开缺乏明确的要求，各级政府部门公布的预算决算内容比较空泛，与民众需求还存在差距。

事实上，一些地方已经开始尝试财政制度改革。如浙江温岭的参与式预算，以及四川白庙乡的财务支出“全裸”模式都得到了社会的普遍赞同，只是这些地方探索可复制性不强，多年后仍停留于一地，没有遍地开花。

对此，高强笑称，他们(温岭市、白庙乡)都是第一个吃螃蟹的人，其他人还没感受到“螃蟹”的美味，以为会被扎，有害怕和担心，当大家都要吃、想吃的时候，问题就解决了。

高强说，对于基层来说，公共财政领域的大事，比如建一座桥、修一条路，确实可以做到普遍征求居民意见，但中央政府预算主要依靠人大代表监督，人大代表则需要吸收、提炼群众意见。

“‘螃蟹’当然美味。”高强说，公共财政改革，以中央与地方政府上下联动最好，哪个环节不动，都不会有效果。

预警地方债务风险

高强还对地方政府性债务风险进行了预警。

他说，多年来，各地地方政府向银行等金融机构举借巨债用于基础设施建设、市政建设和民生问题，在中国经济稳定和财政收入稳步增加的情况下，问题不大。问题在于，地方政府举债应该做到五个“必须”：即必须符合法律法规，必须履行审批手续，必须保持合理的规模和结构，必须用于经济社会最急需方面，必须有稳定可靠的偿债资金来源。

在高强看来，地方政府在债务举借、使用偿还方面的问题在于：有的项目过于超前，公共建设重复，缺乏偿债能力；有些地方没有在预算中安排偿债资金；有些地方举债只着眼于拉动当前经济，忽视可持续发展。

高强认为，用国家债务余额占GDP或财政收入比重来论证地方债务安全可控缺乏说服力。衡量地方性债务风险的标准是能否按期归还债务，哪怕债务仅占财政比例的10%，如果很难从财政收入中切出10%用于还债，风险就很大。

高强认为，目前不少地方政府到期债务不能按期还，只能依靠展期或借新还旧，说明地方债务存在风险。“我们应当从实现经济可持续发展的高度，深入思考地方举债搞建设的可行性与可持续性，对地方债务依法实行严格监管，有效防范风险。”

高强还建议，根据我国财政经济发展不平衡的特点，对经济欠发达的西部地区实行特殊的财政体制。

目前全国实行统一的财政体制，东部地区按照分税制比例上缴国家财政以后，资金还有相当的剩余，能够基本满足地方开支；但西部地区可留用的财力就非常少。最近高强到地方调查发现，四川、内蒙古、宁夏个别县，其自有财力只有10%，少的仅有1.5%，其余全靠上级转移支付。不过，高强并不赞成普遍降低中央政府在分税制中的比例，但可以做一些改进，比如对于贫困县的财政收入，可以不必先交上去再发下来。