结构性减税博弈地方压力

严峻的“稳增长”形势下，货币政策的宽松取向已经明朗，财政政策的“积极”如何体现？

在地方增收新招层出不穷之际，“结构性减税”已陷入实际效果不一以及同地方财政收入压力的博弈。

有减有增

近日，广州市地税局将该市写字楼(办公用房)土地增值税预征率由2%上调为3%，其他物业维持不变，上调预征率执行时间自2012年7月1日起至2013年6月30日止。这被外界视作地方财政收入压力所导致的又一增收新招。

尽管广州市地税局有关人士称，提高写字楼预征率不是为了增加财政收入，而是为了调控相对火爆的写字楼市场，但今年上半年广州财政收入形势严峻是不争的事实。

由于地方财政收入完成任务的压力大，一些地方开展了税收清查和扩大非税收入“两手抓”，“营改增”试点的扩大也尚无动静，再加上一些增税举措，市场开始讨论“结构性”减税究竟有没有起到减税的效果。

在此情况下，前期有部分财政专家提出的全面减税方案，将面临更难实施的现实困境。

为了应对金融危机，中国在2008年正式开始实施结构性减税，已经进行了两轮。第一轮是2009年开始，实行了增值税从生产型向消费型转变，统一降低增值税小规模纳税人税率至3%，以及促进房地产复苏等税收优惠。

第二轮则始于去年，包括降低部分进口商品关税，对730多种商品实施大幅低于最惠国税率的进口暂定税率；提高增值税和营业税起征点，减轻个体工商户和小微企业税负；开展营业税改征增值税(下称“营改增”)试点；改革个人所得税，今年上半年个人所得税同比减少283亿元等。

然而，这两轮减税只规定了项目而没有规定减税总额目标，可以说是从手段上着眼而不是从效果上着眼，这一点同其他国家通行的减税做法有所不同。

同时，政府在推出减税项目的同时，也在增加一些税收项目，比如上海和重庆的房产税试点、资源税从量计征到从价计征以及个税改革导致中高收入人群税负增加等等，这也体现了“有增有减”的“结构性”所在。

上海财经大学公共经济和管理学院教授朱为群在接受《第一财经日报》采访时表示，从总体上来看，现行的结构性减税，很难判断最终的结果是增税多还是减税多。

在朱为群看来，2009年新修订的《增值税暂行条例》修改了一般纳税人的认定标准，从原来的100万元和180万元降低到50万元和80万元，扩大了一般纳税人的数量，扩展了增值税税源。

“由于一般纳税人的税务监管比较严格，逃税比较困难，因此这项措施的实施必定将导致税收收入的较大增加，但不能确定具体增税规模。”朱为群说。

此外中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为，从今年起全国统一开征了地方教育费附加，属于增税措施而非减税措施，这一增税规模也有数百亿。

弹性空间太大

新一轮结构性减税的重点是小微企业，财政部的数据显示，全国924万余户个体工商户无需缴纳增值税和营业税，占全部个体工商户的比例达63%以上。

但实际的情况是，很多地区的个体工商户反映税负不降反升了。中国政法大学财税法研究中心施正文表示，出现这一现象的原因在于征税机关对于小微企业均采用核定征收的办法，法律赋予了税务部门很大的弹性空间。

由于2万是起征点而非免税额，一旦确定为两万的起征点，意味着个体户要按这个税基来交税，税负肯定会大于原来所交的税。

在施正文看来，在经济欠发达地区，上调起征点之后个体工商户所受的影响会更大，因这些地区税源有限，平时大企业已经基本上做到应收尽收了，而且相对于小微企业，大企业更有议价权和寻租能力，在这种情况之下，小微企业反而成为征税机关完成税收任务的重点。

这种征管的错位，实际上导致了中央对于小微企业的优惠政策很难落实到最基层，征管的程序抵消了中央政策应有的减税效应。

中国税务机关的征税是依据上级政府规定的税收任务而非根据经济实际情况确定的税收目标，基层政府为了完成上级目标自然就会尽量多征税，法律给予税务机关的弹性空间太大，税收逆向增负的情况实际存在。

在中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇看来，当前迫切要做的就是调整税务人员的绩效考核办法，经济下行对税收收入的负面影响应充分考虑，这样才可能根本改变税务人员的行为方式。

刚性的地方支出

在经济下滑的背景之下，减税更有悖于地方政府的眼前利益。由于中国财政收入近十年来的高增长，各级政府对于高财政收入已经形成了依赖，一些民生支出和政府投资亦成为刚性支出。

统计数据显示，1~6月累计，广州地方公共财政预算收入完成479.6亿元，仅增长5.22%。广东全省完成2994.34亿元，比上年同期增长8.64%；其中，税收收入完成2428.48亿元，比上年同期增长4.28%。

非税收入的快速增长在很大程度上补充了乏力的税收。今年5月，广州市财政局曾发布今年前4月广州市的“财报”，数据显示，前4月，该市非税收入却增长28.87%，政府财政收入增长主要来源于非税一次性收入。主要有三方面的收入，包括国有资本经营收入、国有资源有偿使用收入和罚没收入。

在这样的情况下，广东要确保全年财政收入增长10%的基本目标和收支平衡增长，又要减轻企业负担，困难不小。

“关键在于减税能否给他们(地方政府)带来实际的好处。减税可使企业愿意投资，老百姓愿意去消费，地方GDP有所回升，对财税的增加也有帮助，这样的减税也就是放水养鱼。”中山大学岭南学院财税系主任林江教授认为，麻烦在于减税不一定会直接导致GDP的提升，而可能需要很长的时间才能体现出来，“对地方政府来说，减税可能未见其利先见其害。”

林江指出，地方政府的财政支出是刚性的，虽然中央提出要为企业减负，但一些地方的执行力度存疑。

广州市人大财经委委员、广州市民营企业商会常务副会长丘育华认为，在政府财政收入形势较为严峻的情况下，应该压缩政府的办公、三公经费，在完成法定支出和惠民工程同时，也可以为减轻企业负担多提供空间。