张茉楠:化解地方债务风险根本在于财税改革

今年是解决中国地方债务的关键一年，如何根本性化解地方债务风险、解决土地财政绑架房地产宏观调控、中央地方两级财源分配失衡等系列难题，都使得改革中国财税体制走到了极为重要的“关口”。

数据显示，2011年和2012年两年债务到期将占10万亿元债务的43%左右，总额约4.6万亿元。今年可能出现非常大的融资缺口，因大部分地方债是以地方融资平台和抵押贷款形式存在的，其大都投向大型项目和基础设施，这些项目周期长、见效慢，地方财政将出现极大困难。而最新数据显示，因中央房地产调控的坚定推进，2011年全国130个城市土地出让金总额为18634.4亿元，同比减少13%，很多城市的土地财政收入降幅明显，如何既要化解地方债务融资风险，又要解决摆脱土地财政依赖，并解决事权和财权匹配严重失衡的问题，已是摆在政府面前的最大难题。

事实上，中国地方财政失衡问题由来已久，中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，使地方政府长期面对资金缺口是地方债务问题的根源。1994年分税制改革搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架，是中国经济体制改革的重要一步。通过此次改革增强了中央政府可调控财力和财政转移支付的能力，中央财政税收体系得到了加强。

然而，因地方政府要承担大量公共事务支出，财权与事权的不匹配及地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄，必然导致财政捉襟见肘，为平衡支出，地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡，由此，土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式。尽管中国现行的《预算法》等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上各级地方政府大都在不同程度上不顾自身偿债能力扩大赤字，举债度日或负债运行，且这些债务大多处于隐性状态。

在对土地高度依赖的背景下，中国房地产调控就难以得到有效推进，土地财政成为国家房地产调控的最大阻力。近10年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中比重不断提升。房地产捆绑着土地财政和土地金融，低效率的投资，房地产泡沫及对地方政府融资平台的资金支持，都会使银行的贷款质量恶化，也使得宏观调控要背负着承担地方债务风险的巨大隐患。而今，在中央明确坚持房地产调控的背景下，各地方政府又“蠢蠢欲动”试图给房地产市场松绑，这很可能使前期的调控努力毁于一旦。

因此，解决一系列矛盾的根本还在于健全地方税体系为目的的财税体制改革。地方税收是地方财政收入的主要来源，努力提高地方税收占税收总收入的比重，扩大地方政府理财空间和调控能力，为地方财政化缘才是化解风险的根本之策。

在地方税制建设和中央、地方政府间税权的划分上，国外已有较成熟的经验。美国尽管债务风险也较严重，但美国财税体制的设计依然有许多可借鉴之处。首先，美国是三级财政划分制度。美国联邦政府与州政府、地方政府，各级政府都有明确的事权和财权。

其次，依据公共服务划分财政支出。美国按公共物品的功能性、层次性等特征分别由联邦政府、州政府或地方政府提供。联邦政府的支出项目包括国防、人力资源、物质资源等六大项。州和地方政府财政支出主要包括教育、公路建设、公共福利、卫生保健等，提供公共物品和公共服务的分工十分明确。

最后，分工基础上的“财源共享”分税制体系。美国联邦政府开征的税种包括个人所得税、社会保障税、公司所得税等。州政府开征的税种包括销售税、消费税、财产税和社会保障税等。地方政府开征的税种包括财产税、销售税等。各级政府之间税收收入所占比重根据各自的经济发展情况有所不同。联邦政府的税收以个人所得税和社会保障税等所得税为主，州政府的税收以销售税为主，地方政府的税收则以财产税为主，这给地方政府较稳定的征税空间。

尽管中美两国差异较大，我们也有国税与地税之分，但从整上来说，地税在不断萎缩，而地方政府的事权却在加大，让地方政府不得不“跑部钱进”。而美国在财税分配上的有益经验，值得我们借鉴，加快建立中国地方税体系已刻不容缓。