深圳土改剑指300平方公里违规用地

1991平方公里，这是深圳行政区的陆域面积，但在这块寸土寸金的特区版图上，大量产权关系错综复杂的原农村集体土地恰如一个个“补丁”，将这个全国唯一一个没有农村建制的城市割裂得七零八落。

6月1日，深圳推出了2012年度土地整备计划，以将这些零散的土地清理收储，年内拟释放出21.83平方公里潜力用地。

土地整备也是深圳新一轮土地制度改革的重要内容。从这个角度上而言，深圳掀起的新一轮土地改革在本质上是进一步完成此前的深圳土地国有化进程，将这些零散的“补丁”全部清理并统一收储。

尽管社会各界对此高度关注，但从国土资源部到地方政府却表现得异常低调。在多数城市仍处于二元化土地格局的背景下，深圳这种“国家城市化”的土地改革和管理模式能否推广至全国，目前仍存在不小的争议。

从房地产市场角度来看，有业界甚至开始担忧，土地高度集中在政府手中虽然可以保证城市发展规划，但同时又难以避免政府垄断土地后的地价攀升，多方利益共享的改革机制势必增加房地产开发成本，进一步推高房价。

300平方公里违规用地

根据《深圳市土地管理制度改革总体方案》的表述，外界期待颇高的深圳新一轮土地制度改革将涉及完善国有土地产权制度、探索土地资本化、开展土地使用权使用期满后续期研究、创新国有土地使用权公开出让方式和制度，以及差别化土地供应和地价管理等诸多内容，这些也是国内其他城市普遍面临的制度难题。

深圳市规划和国土委有关官员向《第一财经日报(微博)》表述，上述多个改革事项的核心和前提问题首先在于土地确权。

本报记者从深圳市委政策研究室的一份内部调研文件上看到，其中最突出和最需要迫切解决的是原农村集体土地的产权问题。

此前深圳通过1993年原特区内统征和2004年原特区外转地的方式，实现了土地的全部国有化，但实际上二元化土地利用情况依然存在。

现代化的高楼大厦夹着数量众多的城中村，鳞次栉比的商品房周围充斥了大量小产权建筑以及集体经济组织附属下的各种工业厂房，构成了深圳这种土地理论上一元化和现实二元化的特有现象。

原农村集体土地数量之多和问题之复杂，已经对深圳的城市化进程构成严重阻碍。上述官员称，由于涉及各方利益，成因复杂，原农村集体土地清理和改造难度巨大，制约了城市土地的有效利用和发展空间。

根据官方统计数据，2010年深圳全市土地总面积1991.71平方公里，其中农用地916.17平方公里，建设用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里。而这其中的原农村集体经济组织共占用约390平方公里建设土地，占全市建设用地42%，而原农村集体土地中仅约90平方公里为合法用地。

集体建制取消后，国有化背景下原农村集体土地的登记制度成为一个新课题。深圳大学中国经济特区研究中心副主任袁易明认为，土地确权是此次深圳土改的第一目标。所谓确权就是要确定产权的主体因素，即这部分土地、这个房子的所有权为谁。

部分小产权房有望合法化

针对媒体称深圳土改将为小产权房确权的说法，深圳市委常委、常务副市长吕锐锋很快强调“这一解读是不正确的”。他此前也表示，因为土地已经全部国有化，深圳不存在小产权房。

尽管深圳官方称之为“历史遗留违法建筑”，但现实的小产权房问题在深圳却依然严重。390平方公里原农村集体土地上主要被这类小产权房占据。

按照深圳的政策规定，符合“一户一栋”政策的原村民，可以建一栋占地不超过100平方米、建筑面积不超过480平方米的自住住宅，每人还拥有100平方米的工商用地指标，此外，每户还有200平方米的公共设施用地。

超出上述指标的建筑均被称为“历史遗留违法建筑”，即俗称的“小产权房”。官方统计显示，截至2011年底，深圳小产权房违法建筑达到37.94万栋，建筑面积达4.05亿平方米，占据深圳市总建筑面积的49.27%。

深圳市英联房地产估价顾问有限公司董事长宋星慧称，深圳所谓的“历史遗留违法建筑”主要涉及四类用地，其中包括两类合法的，即在“工商用地100平方米/人、居住用地100平方米/户、公共设施用地200平方米/户”指标范围内，在原农村集体土地或划“红线”的安置区内的国有土地上盖的房子。

另两类是超出指标盖的房子，如在原农村集体土地上一户建了几栋、建筑面积超过480平方米的，以及非法占用国有土地建房子的。

吕锐锋向媒体表示，对于非法房地产和违法建筑，深圳将坚决打击，不给出路，各区进一步加大对违法建筑的查处和打击力度，保持对违法建筑的高压态势。

深圳新一轮土地改革创造性提出了“房地分离”的改革方向，即土地和房屋的所有权分离，这也被认为是深圳此次土地改革突破性最大的地方。

不过，宋星慧认为，小产权房确权并不代表所有的房子都可以确权，只是政府文件规定的可以，不能确权的采取其他方式解决。

助推房价？

小产权房的权属梳理，已经成为深圳进行城市更新改造的关键环节。早在2009年12月1日开始，深圳就开始实施《深圳市城市更新办法》，但由于权益谈判的繁杂性，已公布的80多个城市更新项目目前尚无一例顺利开发。

顺应政府的城市更新和土改改革方向，开发商对原农村集体土地的介入颇为积极，多家开发商争抢一个城中村改造的现象在深圳普遍存在。

在深圳启动土地管理制度改革之际，万科和佳兆业两家开发商围绕一处尚未经政府确认的住宅小区旧改项目展开了激烈争夺。

5月29日，深圳万科正式对外宣布，万科与深圳市恒豪实业有限公司已在南园片区的旧城改造上正式签约。但一天之后，另一家深圳开发商佳兆业也表示，公司于2007年就已经开始了对南园片区的更新改造工作。

有意思的是，官方很快澄清，南园片区尚未列入深圳城市更新范畴。也就是说，无论是万科还是佳兆业目前都不具备对南园新村进行更新的相关资格。

万科和佳兆业对南园新村项目的激烈角逐，折射出深圳土改和旧城改造背后潜藏的商业利益巨大。不过，这种基于土地资源升值的利益，未来可能不仅仅开发商独享。此次深圳土地改革提出，要加强政府、市场和原土地权利人的土地收益分配调节，加大探索土地增值收益溢价分成机制。

但有业内人士担忧，这种利益分享机制可能会带来成本转嫁，并进一步助涨房价。

中原地产深圳有限公司董事总经理李耀智认为，城市更新造成房价上升的可能性很大，大规模的城市更新，除了拓展城市增长空间，也会提高土地的价值。土地增值则意味着开发成本的增加，特别是更新地区居民的拆迁补偿等，未来新建房屋的价格也自然会上升。

综合开发研究院(深圳)旅游与地产研究中心主任宋丁在接受本报采访时认为，旧改提出的扩大供应量是一个虚拟概念，而现在看到的情况是由于政策出台，旧房子价格马上飙升和地价暴涨。

此前深圳岗夏村改造一夜之间就成就了近10个亿万富翁及二十来个亿万家族，而大冲村改造造就了10个亿元户和400户千万富翁家庭。

国际商务策划师崔元星表示，大冲村旧城改造仅拆迁补偿一项，或许花费就将达到100亿元以上，必将加大土地开发成本，“开发商不会认亏，政府也不会补窟窿，最后还是转嫁到消费者头上，加大了新建物业租金及购房价格。”