确权大战 最后攻坚400平方公里土地上的小产权房

面对无地可用及土地财政难以为继的残酷现实，深圳再次祭出了“土地改革”这把利器，这次，矛头指向了产权纷繁复杂、面积近400平方公里的原农村集体土地。

事实上，围绕这400平方公里的土地，深圳市政府与原村民已博弈了二十多年，最终这片土地成了“历史遗留问题”。这次，深圳联合国土资源部与广东省政府启动的土地管理制度改革综合试点，把这片土地的确权、盘活作为一大重点，并提出分类确权、房地分离、收益共享等一系列新颖设想，希望能让这个“历史遗留问题”彻底得以解决。

近400平方公里土地意义重大

“只有把确权的事理清了，土改才有进行下去的可能。”上月25日，深圳土地管理制度改革综合试点启动仪式结束后，深圳市国土规划与管理委员会一位官员如是说。原农村土地分类确权，直接制约着土地管理制度改革的其他环节能否启动，因此成为深圳当前最迫切需要解决的问题。

但这个最迫切需要解决的问题，事实上已困扰深圳市政府二十多年。其最早可追溯到1987年。当时，由于建特区需要资金，深圳在全国率先试行了土地使用制度改革，变土地的无偿使用为有偿使用。这次改革使土地突然从资源变成了资产，政府从原村民手里用几千元征来的一亩地，通过招拍挂转手一卖便是几十万、上百万，原村民开始认识到土地是“无价之宝”，占地建房现象开始出现。

之后深圳进行了两次城市化土地统征（转），将全市域土地全部国有化，但是，所谓的城市化只是“翻了块牌子”，伴随着一波又一波的占地建房热潮，原本应收归国有的农村集体土地，实际上大部分仍被原农村集体及原村民占用着。

2010年深圳市相关统计数据显示，全市土地总面积1991.71平方公里，其中农用地916.17平方公里，建设用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里。这其中，原农村集体经济组织共占用约390平方公里建设土地，占全市建设用地42%，而其中仅有四分之一（95平方公里）为合法用地。

这近400平方公里的土地上盖起了各种建筑物，被深圳官方称为“历史遗留违法建筑”，俗称“小产权房”。据统计，截至2011年底，深圳小产权房违法建筑达到37.94万栋，建筑面积达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%。

对于这个未来十年仅能提供约42平方公里新增建设用地的城市来说，这400平方公里的土地意义重大。将这部分存量土地盘活并高效利用，是深圳未来发展的关键。而盘活的关键又在于确权。

确权问题涉及四类用地

根据深圳市之前的规定，符合“一户一栋”政策的原村民，可以建一栋占地不超过100平方米、建筑面积不超过480平方米的自住住宅，每人还拥有100平方米的工商用地指标，此外，每户还有200平方米的公共设施用地。但实际上，深圳原村民所占用的土地及拥有的房产远不止于此。

“很多原村民建的房子不止一栋，而且建筑面积也远远超出了480平方米；另外，还有一些不符合‘一户一栋’的外来人员也建了房子。”深圳市英联房地产估价顾问有限公司董事长宋星慧告诉记者。

据了解，经过1992年和2004年两次城市化土地统征（转），深圳名义上实现了全市域土地的全部国有化，但在土地征（转）过程中遗留了很多问题。部分土地已经实施征地补偿，但政府尚未全部纳入储备和管理；部分政府已征土地并没有完善征地补偿手续；部分政府应返还或用于安置农民的土地尚未安排；仍有一定数量的土地没有按照国有建设用地规范化管理，停留在用地待批状态。

这直接导致了深圳的“小产权房乱象”：原村民除了在自家的宅基地上建房子，同时也在尚未纳入管理或未完成征地补偿的土地上建起了房子、厂房，而且每当有“风吹草动”，抢建风潮便随之而起，愈演愈烈，屡禁不止。

这也使得确权问题变得相当复杂。“要分类确权，首先要将原村民所占的土地和在土地上建的房子分类。”宋星慧认为。

宋星慧指出，深圳所谓的“历史遗留违法建筑”主要涉及四类用地，其中包括两类合法的，即在“工商用地100平方米／人、居住用地100平方米／户、公共设施用地200平方米／户”指标范围内，在原农村集体土地或划“红线”的安置区内的国有土地上盖的房子；另两类是超出指标盖的房子，如在原农村集体土地上一户建了几栋、建筑面积超过480平方米的；以及非法占用国有土地建房子的。

部分“小产权房”有望确权

宋星慧预计，原村民在两类合法用地上建的“小产权房”，有望在履行一定手续后获发房产证，但可能是“有限制产权”，过了一定年限（可能是10年）才能上市交易。

事实上，2009年深圳发布的《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（下称‘处理决定’）中，已经对如何处置“小产权房”做了规定。

根据“处理决定”，原村民在100平方米宅基地上建的建筑面积为480平方米的房子，以及利用100平方米工商用地建的房子，有望在补交部分地价后，获发房地产证。除此之外，则可能被拆除或没收。“处理决定”指出，对于非法占用已完成征、转地补偿手续的国有土地，严重影响城市规划，又存在严重安全隐患的，予以拆除；不违反城市规划，或者违反城市规划但可以采取改正措施加以利用的，予以没收。因为处置“小产权房”需要一个过程，“处理决定”还安排了过渡期，规定在还没进行处理之前，给原村民临时使用，但要求消防、安全过关。

“处理决定”出台了后，深圳国土委起草了一个实施细则，但是一直没有实施，所以现在实际上是要落实这个决定。“《深圳市土地管理制度改革总体方案》近期实施方案（2012－2015）”（以下称“近期实施方案”）中明确提到，今年深圳将出台“处理决定”的配套实施方案。

宋星慧预计，“‘小产权房’确权，并不代表所有的房子都可以确权，只是政府文件规定的可以，不能确权的采取其他方式解决。”她指出，“原则上不太可能一下子大面积全部确权。”

“房地分离”新尝试

无论是确权、拆迁还是没收，“小产权房”的收编盘活都绕不开补偿问题。在这次的改革方案中，深圳提出了两个非常新颖的概念：房地分离、收益共享。

根据“近期实施”方案，今年开始，深圳将在坪山新区展开综合试点，重点探索原农村土地改造确权路径；同时，以宝安区沙井街道共和社区、龙岗区平湖街道山厦社区为试点，根据“处理决定”及其配套实施文件，开展原农村城市化历史遗留违法建筑处理工作。

深圳的改革思路是，在房地合一登记体系内探索房地权利分离条件下的管理制度，并积极构建用地、安置房、经济补偿、土地权益书、作价入股等相结合的安置与补偿模式。

“房地分离是深圳土地改革突破性最大的地方”，宋星慧认为，“这就意味着，政府只给原村民的合法土地及合法建筑部分予以确权，补偿或发放土地权益书也将实行房地分离，超出合法用地部分只能得到建筑部分成本的补偿，这样就能避免出现占地越多越得益的情况，抢建的情况自然就会得到抑制。”

分析人士指出，“历史遗留问题”解决起来会非常难，所以深圳在近期实施方案中特别强调“完善土地收益分配调节机制”，探索政府与土地权利人共享土地增值收益机制。