民资投资铁路倒逼“铁老大”改革

一直被人诟病的铁路垄断“坚冰”正在消融。铁道部近日发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，该意见进一步明确了民间资本投资铁路的领域、方式及相关保障措施。我们认为，该意见内容与2006年公布的类似法规相比，表达出更多铁道部将民间资本引入铁路部门的决心，也更具有可实施性。民间资本的进入将会进一步倒逼铁路部门改革，释放长期被抑制的发展能量。

铁路部门迫切需要引入民资

铁路部门引入民间资本参与铁路建设并不是“新鲜事”。早在2005年7月，铁道部为响应政府提出的支持非公有经济发展的政策精神，就出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》。2006年6月，铁道部又推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》，明确表示铁路投资要遵循“政府主导、多元化投资、市场化运作”的原则。

但几年的实践表明，铁路部门向民间资本伸出的欢迎之手并没有引来民间资本的大举进入。究其原因，很大程度上与铁道部内在的引资动力不足有关，也源于铁路部门相关的制度改革没有跟上。

从当前的情况来看，在经历了几年铁路建设的大跃进之后，铁道部自身面临着非常大的经营压力，引入民间资本的迫切性大大提高。去年下半年，几大商业银行对于铁道部的贷款集中度已经超出红线，要不是中央政府向商业银行下达给予铁道部贷款的指令，铁道部去年四季度将严重缺乏资金继续在建项目。

今年以来，铁道部的压力更是有增无减。最新公布的数据显示，今年一季度铁道部净亏损69.79亿元，大大高于去年一季度37.6亿元的亏损；铁道部总负债为24298亿元，负债率升至60.62%，已超过证券法允许的可发行债券的负债水平。这些经营压力使得铁道部独自完成铁路建设目标心有余而力不足。今年铁路固定资产投资安排为5000亿规模，但前4月全国铁路固定资产投资只有895.97亿元，同比减少48.3%。未来三年，根据“十二五”规划的要求，我国安排铁路投资每年都不会少于5000亿元，总计超过1.5万亿元。

这些现实困境使得铁道部不得不加快铁路部门向民间资本开放的进程。铁道部今年年初就试图下放城际铁路主导权，以鼓励各地政府出钱建设城际铁路。因此，继今年国家发改委召开专门会议要求各部委出台实施鼓励民间资本发展的细则后，铁道部成为率先出台实施细则文件的部委不足为奇。

民资新规开放度增强

从《意见》的内容来看，虽然许多规定与6年前的有类似之处，但在许多方面还是明显不同，更体现出铁道部进一步开放民间资本进入铁路领域的决心。

第一，民间资本进入铁路的准入政策更透明，行政性限制更少。《意见》第一条规定指出，市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，对民间资本不单独设置附加条件；并指出要进一步减少和规范铁路行政审批事项，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，可采用事后监管和间接管理方式的，一律不再实行行政审批。这显然比2006年的相关规定更为市场化，更有利于破解过去民间资本进入铁路领域的“玻璃门”现象。

第二，民间资本进入铁路领域的限制更少。2006年的规定中虽然指出允许非公有资本以合资、合作、联营及投资参股等方式，参与铁路旅客运输经营，但也强调合资组建铁路客运公司，需由国有资本控股。《意见》则没有该限制性条件，只是强调要鼓励民间资本投资参与铁路客货运输服务业务，这意味着民间资本进入铁路领域投资的话语权更大。

第三，民间资本进入的领域更宽。这次鼓励民间资本进入的领域是全方位的，不仅包括铁路建设、运输经营及运输装备制造领域等，还包括铁路第三方服务设施，这是2006年的规定中所没有的。鉴于这些第三方铁路服务设施通常把握铁路建设与运营的标准体系，它们对于民资的开放无疑有利于民间资本从源头掌握产业标准的制高点，从而更便于民间资本大规模进入铁路建设和运营领域。

第四，民间资本进入铁路领域的配套政策更完善。《意见》指出，要完善相关政策措施，按照平等准入、公平待遇原则，在铁路市场准入条件、财务清算办法、运输管理、项目审批、接轨许可及公益性运输负担等方面，建立健全相应的规章制度，保护各类投资者的合法权益。这些规定虽然在2006年的规定中也有所体现，但当时附加了限制条件，这就使得相关配套政策实施仍受制于铁道部的集中调控，政策效果也就具有相当的不确定性，民间资本的权益也容易受到侵害。

倒逼铁路部门改革

尽管新规有利于促进民间资本进入铁路领域投资，但在当前铁道部更深层次的改革没有大规模开展的情况下，《意见》难以短期得到真正落实，会在多方面制约民间资本投资铁路部门的热情。

例如，现在除了煤运专线以外，铁路领域可以盈利的项目较少，主要原因在于国家出于铁路要承担很多公益性运输的需要，对于铁路的价格严格控制，这在当前各类运输成本都处于上涨阶段时，显然不利于民资进入铁路运输部门。此外，铁路是统一调度指挥，这意味着民间资本并没有自由支配运输的权利，运输权利的受限显然增大了民间资本的投资风险。在现有铁路政企合一还没有完全分开的情况下，铁路收益分配模式是由铁道部统收统支统分清算模式决定的，以便于铁道部利用盈利丰厚的路段补贴部分不赚钱的路段，但在铁路部门对于民间资本放开后，民资很可能担心清算过程中利益受到侵害。

因此，如果不改变铁道部门政企合一的体制以及不适应市场的计划管理机制，《意见》的有效落实很可能再次落空。幸运的是，中央高层督促铁道部加快改革的决心加大，改革也正在加快推进。

去年6月，铁道部出台了《关于加快转变铁路发展方式确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案》，将铁道部职责与各铁路局及各专业公司的职责进行了更为明确的划分。从今年1月开始，在铁路内部实现政企职能分开。今年3月，铁道部要求将广深港、沪昆铁路等主要快速铁路线原本由地方铁路局持有的股权，全部移交给铁道部旗下唯一的全国铁路投资企业——中铁投，以实现铁路投资建设与运营的分离。今年铁道部表示还要继续实施政企分离的改革，切实把铁道部的职能落实到位，更为综合的铁路体制改革方案也正在铁道部、发改委、财政部等部委的主导下加快进行。

当然，更大规模的改革还将随着2013年新政府的上任开展。比如，铁道部很有可能并入交通部，负责行业政策的制定和监管。铁道部的经营职能也将剥离给若干个企业，如担任全国运输职能的铁路运输总公司，负责铁路建设的建设总公司等。政府在厘清铁路公益性与盈利性部分的基础上，将给予这些公司公益性补贴，允许它们在运价等方面自由竞争。铁道部的资金清算和调度指挥也可能转移给第三方事业或企业单位，以更公正透明的方式分配铁路企业收益。

虽然鉴于铁路改革的复杂性，这些改革措施的实施需要经历较长过程。以国外经验来看，普遍在10年左右。但它们良好预期将会有助于增强民间资本投资铁路部门的信心，民间资本的进入也将进一步倒逼铁路部门的改革，释放发展能量。民资和国资互动，有助于我国尽早建立高效、市场化的铁路部门。这样一个部门也将在降低国内物流成本、支撑国内产业转移及发展低碳经济方面发挥十分重要的推进作用。