新预算法有望今年出台 或继续限制地方发债权

2008年以来，为应对金融危机，中国出台了70多项减税措施，减免税额每年达到几千亿元，不过，老百姓的感觉仍不明显。在业内专家看来，结构性减税效果不明显，主要还在于税收法制化进程推进缓慢。总之一句话:要减税，先立法。而盘点今年税收立法，能取得突破的无外乎三个方面，其中有被列入全国人大年度立法计划一类项目的预算法、资产评估法；也有被列入二类项目的税收征管法，还有尚处于调研阶段的环境保护税法。

在全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪看来，结构性减税难以产生明显效果，主要还在于税收法制化进程推进缓慢。

“我国目前的19个税种中，只有三个税种是通过全国人大正式立法制订的法律，其他都是授权国务院立法。”全国人大财经委副主任委员郝如玉亦表示，“而在缺乏限制的条件下，如果把税收制订权利都授权，未来政府征税权利可能会有较大膨胀，可能相应妥协公民财产权利。”

财政部部长谢旭人在布置今年财税法制化工作时表示，今年要继续做好预算法、注册会计师法的修订工作。推动加快增值税法、环境保护税法、资产评估法等的立法进程。推进国有资本经营预算条例、财政转移支付管理暂行条例等的立法工作。全面加强规范性文件的制订管理，规范财政执法和执法监督。

一类项目：

预算法与资产评估法

记者了解到，今年全国人大立法修法计划中，财税领域相关立法修法被列入一类项目的有预算法和资产评估法。其中预算法已在去年底完成全国人大常委会初次审议，预计二审最早会在4月进行。

此轮预算法修订从2004年开始启动，期间经历了数稿修订。而伴随着八年间中国预算领域的预算公开、全口径政府预算、预算收支体系改革和地方财政债务制度等多项改革事项的推进，此次预算法的修订确实承载了全社会许多期望。

其中对地方发债的规范，一直是备受关注的焦点，谢旭人此前表示，此轮修订预算法的原则之一就是强化政府债务管理，防范财政风险。目前预算法中规定，除了法律和国务院另有规定外，地方政府不得发债。而据此前参与预算法修订讨论的专家表示，未来新预算法或将不会在地方发债口径上有原则性改动，主要还是维持中央保留发债权的状态，但目前地方自行发债等发债程序上的探索，有望在法律中得到确认。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文此前参与了该法案的修改讨论。施正文表示，此前无论是地方政府债务，还是中央代发的地方债实际上都属于软预算处理，对于这部分债务在未来偿还安排和使用用途上，都缺乏有效的监督管理。

对此，谢旭人在两会上答记者问时表示，要抓紧研究建立健全地方政府债务管理制度及风险预警机制，将地方政府债务逐步分类纳入预算管理。施正文表示，未来要将地方政府债务纳入预算管理，就只有通过加大预算内发债规模来实现，把不合规的债务转换成预算内财政赤字。

而在相应预算法的修订中，专家表示风险控制仍是第一要义，目前财政部代发地方债和部分试点地区自行发债的模式，实际上也并没有违背此前国务院对地方发债权的限制规定，因此目前对地方发债权的限制不会有原则性改动，地方仍无法自主决定发债规模。但在具体表述上，现行中央控制规模、地方逐步自行发行的模式有望在法律中得到体现。

二类项目：

税收征管法

除了上述谢旭人阐述的今年财税法制化工作外，记者了解到从2008年就启动修订工作的税收征管法，今年也被列入全国人大年度立法计划的二类项目中，即“条件成熟时适时安排审议”。

北大法学院教授刘剑文此前曾接受全国人大委托负责起草了征管法修订的启动报告，他对记者表示，经过多年努力，征管法的修订条件现已相对成熟。据了解，目前国税总局已经完成了许多调研工作，而今年4月全国人大将举行一次大型研讨会，专门讨论今年对征管法修订过程中的相关问题。

“此前的征管法是2001年制订的，法律的很多方面已经跟不上现在的需要，”刘剑文表示，“比如在企业组织形式方面，与十年前相比现在上市公司的数量大为增加，公司间的并购重组也日益普遍，但对于这些新兴的涉税交易，目前的税收征管法都还有薄弱之处。”

北京中翰税务合伙人对记者表示，目前公司兼并重组的税收征管的程序漏洞，主要还是集中在工商登记上。专家表示，目前税务机关通常仅能通过纳税人的纳税申报、自身调查取证或税务检查获取纳税人的相关资料，但由于和工商、银行、财政、审计、海关、外汇管理等部门缺乏必要的信息交换机制，因此往往在资料取得上存在困难。

据了解，虽然目前征管法15条规定工商机关应将办理登记注册和核发营业执照的情况定期向税务机关通报，但却没有规定工商机关未履行上述职责后所应负的责任，导致有时规定沦为一纸空文，“与此相似的是银行的协助义务，也缺乏有效监控手段，”刘剑文表示，“未来修订征管法应完善税务登记制度，加强税务机关与工商、金融、物价等部门的信息交流与共享。”