美征收反补贴税“先上车后补票”

在美国联邦巡回上诉法院（CAFC）2011年12月19日认定反补贴法不适用于非市场经济国家之后，不少人乐观地期待美国对华“反补贴”就此终结。但是，3月5日和6日，美国参、众两院分别以高支持率通过的《对非市场经济国家适用反补贴税法案》（下称《法案》）无异于当头一棒。如果不出意外，美国总统奥巴马很快将会签署该《法案》，使之成为法律。

先上车后补票？

对于被美国认定为“非市场经济国家”的中国可否适用反补贴法，近几年成为中美经贸争端的一个焦点问题。据美国商务部和司法机构上个世纪80年代在“乔治城钢铁案”中确立的判例，反补贴法不适用于非市场经济国家。此后数十年，美国商务部坚持这一立场。但是，美国商务部2006年11月21日对中国铜版纸发起反补贴调查的决定打破了这一先例。此后，美国政府则将这一工具利用到极致。2006~2011年间，美国对华发起30起反补贴调查，同期针对其他国家产品反补贴立案仅9起。在这些案件中，中国公司几乎无一幸免地被征收高额反倾销税和反补贴税。对于“双反”，中国政府和企业先后多次诉诸美国法院，要求终止美国商务部的反补贴调查，宣布反补贴措施不合法。在美国工程轮胎进口企业GPX公司诉美国政府案中，初审法院判定对商务部中国工程轮胎采取的反补贴措施“不合理”；随后，美国政府向CAFC提出上诉。上诉法院不买行政当局的账，宣告美国商务部对中国产品采取反补贴行动“不合法”。

在这种情况下，美国政府极力推动国会立法，明确反补贴法同样适用于非市场经济国家。这是意料之中的事。不过，《法案》规定反补贴法适用于非市场经济国家的条款自2006年11月20日（对非市场经济国家发起第一起反补贴调查，即铜版纸案的前一天）开始生效却不由使人大跌眼镜。这种“量体裁衣”的法律条款除了可以使得美国商务部20多个已经生效的反补贴税令和正在进行的反补贴调查合法化之外，还有意告诉联邦法院的法官们：我们不同意您此前的裁决，现在您必须照我们所说的去做。

而在WTO战场，中国政府曾对美国对华“双反”行动也进行了有力的回击，并先后两次将美国诉诸WTO争端解决机构。在对部分产品反倾销和反补贴措施争端案中，WTO上诉机构裁定美国根据非市场经济国家方法确定倾销幅度的同时，对同一产品征收反补贴税的做法违反了WTO规则。

为了一定程度上遵守WTO不得“重复征税”的裁决，同时也打消部分国会议员的忧虑，《法案》第二部分增加了相应的条款：如果采取反补贴行动的补贴行为降低了平均出口价格，且调查当局可以合理估算其倾销幅度提高的程度，则应该相应降低倾销幅度。

修改法案的用意

从表面上看，《法案》条款要求调查当局避免“重复征税”而适当调整倾销幅度。但是，它并没有考虑针对非市场经济国家产品“双反”可能导致“重复征税”的实质问题——成本重复计算。

匆忙立法导致忽略，还是国会议员并不懂这些技术问题？非也。确切地说，这是立法者有意而为之。据美国商务部现行的替代国价格方法，在反倾销调查中采用某个市场经济替代国公开且未包含补贴的各种成本价格确定正常价值，其据此确定的倾销幅度已经剔除任何补贴成分。在此情况下，任何补贴都不存在，任何反补贴措施都将不可避免地导致“重复征税”。从这个意义上说，《法案》有逻辑混淆之虞。

《法案》明确反补贴法可以适用于非市场经济国家固然无可厚非（美国法律和WTO规则都没有禁止对非市场经济国家采取反补贴行动），但仅仅为了维持过去数年的非法行动而将相关法律条款的效力追溯数年实在难言正当。更为滑稽的是，《法案》并不要求商务部相应承担义务重新评估过去案件的倾销和补贴幅度，似乎是明目张胆地为“重复征税”开绿灯，而且存在明显的自相矛盾。

此外，在避免“重复征税”方面，《法案》并没有触及对非市场经济国家“双反”的实质，没有对调查当局施加必要的约束，相反却可能对被调查者施加不正当的义务，这些将是《法案》带来的隐患，也是第二季可能面临的争议焦点问题。在笔者看来，如果美国商务部不将中国作为市场经济国家对待，或者不修改其确定中国企业倾销幅度的计算方法，则不管采用何种方法确定的补贴幅度和采取的补贴行动都很可能违反了WTO规则和美国法律。

我们不能用“竹篮打水”来形容中国政府和相关企业过去数年在美国国内行政司法体系内以及WTO多变平台所作的努力，更不应该停留在“胳膊拧不过大腿”般的感叹之中。接下来，我国企业和政府主管部门将面临更为复杂的法律、政治和技术斗争，但这何尝不是参与全球市场和提高竞争力途中不可避免的锻炼呢？