36条细则将依次出台 垄断领域投资坚冰难破

“成熟一个，推出一个。”

10月19日，国家发改委一位权威人士针对即将出台的36条细则如是表示。

此前的10月13日，国务院总理温家宝在广东主持召开外贸企业负责人座谈会时透露，“很快就会出台落实关于鼓励和引导民间投资36条的细则。”

所谓的“36条”是指，2010年5月国务院发布鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发（2010）13号），该文件有36条引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资的措施。

2010年7月22日，国务院办公厅再次发布了关于鼓励和引导民间投资健康发展中重点工作的分工的通知。提出40个工作的分工，有不同部委制定相关鼓励引导民间投资的措施。其中发改委涉及到9项。

本报记者了解到，目前除了国家发改委已经分别出台有关民营资本投资医疗机构，新兴战略产业，研究技术机构等外，其他的部委应该制定的相关政策，目前进展缓慢。有的已经有了方案，但有的部委甚至难以拿出具体的措施。主要原因是涉及的改革难度太大。

据了解，目前国家发改委还制定有铁路产业投资基金的设计方案，以及《关于做好境外投资的若干意见》。前者已经转给铁道部，后者目前正在与商务部协商，即将出台。

而记者发现，36条细则基本上涉及到所有的部委，因此即便是出台促进民间投资的细则，将分很多行业单独出台，总共将约有数十个文件。但是这些文件即便出台，根据目前行业专业人士的判断，短期内仍难以实现民间投资对于垄断产业禁区的突破。

“核心的问题是很多领域已经存在垄断，像石油开采，铁路投资，民营资本很难进去。”中国民（私）营经济研究会顾问保育钧对记者说。

发改委牵头部分基本完成

根据记者了解，目前国家发改委已经完成了制定相关的促进民间投资的政策。

这包括去年年底已经出台的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》，今年8月份出台的《关于鼓励和引导民营企业发展战略性新兴产业的实施意见》，以及《关于加快推进民营企业研发机构建设的实施意见》。

36条细则将依次出台垄断领域投资坚冰难破

目前国家发改委牵头制定的铁路产业投资基金的设计方案已经制定完成，并已转给铁道部，用于铁路投融资使用。

国家发改委权威人士告诉记者，目前36条细则有关重点工作的分工，涉及40项，发改委牵头的9项已经基本完成。其余的各个部委牵头的细则制定，发改委只是配合，具体由国务院督查室督促制定。

“但是各个部委的工作进展不平衡，有的很慢。”这位人士说。

根据重点工作的分工，有关基础产业和基础设施的投资领域，鼓励民间投资于公路、水运、机场等的细则制定，交通部牵头，投资于铁路干线、支线，以及加快铁路企业股改上市的细则，由铁道部牵头。其余鼓励民间资本投资电力、水利、石油天然气、电信、矿产勘测等细则，分别由水利部、能源局、工信部、国土部等负责。

有关鼓励民间企业投资社会事业领域和金融服务领域，和商贸流通领域的细则，分别涉及到教育部，民政部、文化部、旅游局、体育总局，以及银监会、商务部等制定。

记者获悉，目前除了上述发改委负责牵头相关民间投资的细则制定完外，其余的部委指定的细则部分制定完毕。一位权威人士指出，像民航局指定的有关鼓励民间资本投资机场的建设方案，都制定了，很快要实施。

而这么多的细则方案的出台，不可能一次性全部出台，而将是按照成熟一个，出台一个的办法来推出。由于目前部分机构的进展缓慢，国务院督查室正在加紧督察，要求进展缓慢的部门加快进程。

此前在今年5月份举行的促进民间投资36条出台一年的经济每月谈座谈中，国家发改委投资司副司长罗国三指出，新36条的重点任务就是要消除民间资本进入垄断行业存在的障碍。总体来看,工作进展不平衡,主要是反映在地方快一些,中部及沿海地区快一些,有的部门快一些、有的部门慢一些。

特别是社会广泛关注的金融、铁路、能源和市政公共事业等重点领域的改革进展,与国务院文件的要求相比,相对缓慢,这也是国办对民间投资36条贯彻落实情况开展部门自查和下一步督察的重要原因。

中国国际经济交流中心副秘书长陈永杰指出，导致有些部门进展不平衡，主要是部门有意见保留，这与中央加快民间资本的精神是违背的。“而有些部委为何一直没有相应拿出方案，需要追问，把情况搞清楚。”他说。

村镇银行股比限制难放开

而民间投资介入基础产业和基础设施，仍难度很大。比如以铁路产业投资基金为例，目前国家发改委已经设计出方案，铁道部开始根据实际情况建立基金。知情人士告诉记者，该基金将不限于地方铁路的投融资，主要对于国家的铁路投资基金来源进行设计。

不过目前浙江和安徽事先建立的铁路产业投资基金运行仍一般，其他更多的省份难以跟进。重庆发改委铁路大建设指挥办副主任吕忠和告诉记者，地方要建立铁路产业投资基金，需要一个前提，即地方有很多自属的铁路，目前重庆“十二五”建设的铁路大部分是国家的，所以地方设基金意义不大。

根据了解，中国目前铁路干线的建设，采取的是铁道部、地方政府，以及部分企业合资的方式，比如中海油还参股了京津城际铁路。

但就民间资本而言，尽管对铁路投资兴趣很大，但是实际能进入的很少，并且由于政策衔接问题，也不愿进入。

国家发展改革委综合运输研究所资深研究员罗仁坚认为，全国铁路路网归铁道部管理。民间资金即使投资铁路，但是运营难以控制。民间投资是要回报的，要回报就要涉及到路网运营的改革，而铁路领域的改革必将导致提价。但是目前铁路具有社会公益性，不可能走市场化。“所以民间资本进入铁路领域，涉及到铁路的体制改革问题，这个问题需要从更高的层面来解决。”他说。

据悉，本次国家规定由铁道部制定铁路体制改革方案，发展改革委会同中央编办、铁道部、交通运输部、财政部提出意见报国务院。不过记者获悉，数年前铁道部就有过类似方案，国家发改委也有研究和对策。最后都不了了之。

中国民（私）营经济研究会顾问保育钧指出，像铁路、电力、石油等多个领域，鼓励民间投资的核心是要解决垄断问题，而公路领域尽管民间资本进入容易，但是因为经营无论是国有企业还是私营企业都存在垄断的问题，所以减少收费是核心。

至于目前像山西、河南、陕西等地的民间资本投资的小煤矿，以及石油，纷纷被以整合的名义收归国有，加上全国都在推进资源矿产的国有化，目前这些领域要制定细则让民间资本进入，压力非常之大。

同时记者也获悉，由银监会、央行等部门制定细则，要放宽对于金融机构的股份比例限制，目前也存在难度。目前对于村镇银行，在鼓励民间资本组建村镇银行过程中，不会放开法人银行持股比例不低于20%的限制。

银监会一位人士直言，目前要放开，可能容易出现乱子。“短时间全部让民间资本全部持股，可能难以做到。事实上，所有的银行许可都需要国务院审批，像村镇银行，每个地方都设立，都要国家来审批许可和监管，难度是很大的，所以不能全部放开。”这位人士说。

来源：21世纪经济报道