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如何化解地方债风险
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近日，国家审计署发布了《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》，引起了全社会普遍关注。报告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务…
近日，国家审计署发布了《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》，引起了全社会普遍关注。报告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。
整体来看，我国地方债务风险处于一个可控状态，较世界上公认的债务警戒线还有一定距离。但是其局部的、阶段性的风险依然不容小觑，这主要体现在短期流动性风险较大、局部风险增大以及短期内的局部风险较为集中上，需要积极应对。
短期重点应对流动性风险措施
随着未来几年短期债务的到期，地方政府将迎来偿债高峰，届时流动性风险将会成为重要的风险。
作为偿还的主要来源的土地出让收入，由于房地产调控加大力度，土地出让收入大幅下降；特别值得一提的是，上半年连续的提高存款准备金率以及加息举措，使得市场资金面较为紧张。而监管部门在2011年年中工作会议上明确指出，下半年要完善原有地方融资平台续建项目的规范工作，禁止用信贷资金支持不符合要求的新平台和新项目；对于到期的地方融资平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。
这就断绝了不少地方政府和地方融资平台通过借新债还旧债以及对旧债延期的方式来缓解偿债压力，使地方政府和地方融资平台的流动性风险进一步增大。在当前环境下，拓展信贷之外的融资渠道、盘活现有资产，成为地方政府的应急选择。
1.减持上市公司股份
在土地出让收入大幅下降的情况下，地方政府或地方国资委手里掌握的上市公司股份，成为地方政府偿债的主要来源。据不完全统计，地方政府或国资委掌控着654家上市公司股权，根据8月2日收盘价以及最新持股数量计算，地方政府和国资委持股市值有2.95万亿元，其中持有的流通市值达1.93万亿元。
2.盘活国有资产
由于地方政府债务大多用于投资，这些资金在生成债务的同时，也增加了地方政府的资产，而且这些资产主要集中在基础设施项目和土地上，随着城市化不断发展，资产价值得到大大提升。如果能够很好盘活这些资产，将使政府获得一笔可观的现金流，从而缓解偿债压力。
盘活这些资产可以有两种方式：
一是直接出售。这是比较直接和简单的方式，但目前缺乏有效的平台，而且还要防范在出售过程中出现的腐败和国有资产流失问题。二是通过资产证券化。这种方式在成熟市场比较流行，但由于我国资本市场不成熟，发展较为缓慢。
其实，市政建设、城镇基础设施建设、交通设施等作为其主要的投资项目，有稳定的现金流，十分符合资产证券化条件。政府融资平台资产证券化，从短期看能缓解地方政府流动性，从长期看，不仅可以拓宽城市基础设施建设资金的融资渠道，降低融资成本，还能借助市场平台化解融资平台风险，加速地方政府融资平台的转型，可谓一举多得。
因此，政府应鼓励和积极推动融资平台证券化，拓宽地方政府举债融资渠道。
3.允许地方发债，拓展市场化、规范化的融资渠道
应逐步允许地方政府适当发行地方债券。
目前一些地方政府举债融资渠道和方式多样，举债程序不透明，违规举债和违规担保现象突出，且大部分地方政府债务收入未纳入预算管理和监督，这给地方政府债务管理增加了难度，也增加了地方政府债务风险。
因此，既然地方政府举债已经客观存在，那么我们可以考虑逐步放开地方债券市场，允许有条件的地方政府自行发行市政债券。可以通过市场化手段约束地方政府举债行为，通过充分的信息披露，让市场决定地方政府举债能力，将无序的融资转变为有序的融资，将隐性政府债务转变为显性政府债务。这样既可以促进各地方政府按自己的实际能力举债，还方便中央政府对地方政府债务进行管理，采取市场监督与政府监管相结合的方式，达到控制地方政府债务风险的目的。
事实上，目前，财政部正在研究地方政府直接发行债券的可行性，并开始着手制定地方自主发债试点方案。从目前的情况看，可能是赋予省一级的政府发行地方债券。如果这样的话，将会极大缓解地方政府的资金短缺困境。
长远看应重点完善地方债务管理机制
化解地方政府债务要着眼长远，这就必须建立地方政府债务管理长效机制。这包括完善的分税制度、严格的政府债务约束机制、健全的政府债务风险预警机制、完善的债务管理机制等。只有从多方位、全过程地对地方政府债务实施有效管理，才能实现标本兼治。
1.完善分税制财政体制
解决地方政府性债务问题，根本上要推进财税体制改革，完善分税制财政管理体制。
根据财权与事权必须统一的原则，应合理划分各级政府之间的财权。我国目前共有28个税种，而要将这28个税种分到5级政府并形成与各级政府事权相对应的稳定的财权，是非常困难的，这就需要减少政府层次，按照中央、省、县三级分税。中央政府的税收应以增值税、消费税和关税为主，省级政府税收应以营业税为主，县级政府税收应以财产税为主。同时，还应扩大地方政府的税种选择权、税率调整权。此外，应规范和完善转移支付制度，实现地方政府事权与财权的对称，充分发挥转移支付在防范与化解政府债务中的重要作用。
2.强化地方政府债务约束机制
建立地方政府债务约束机制是加强地方政府债务管理的重要手段之一。
为确保地方政府债务的按期还本付息，地方各级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目收益的一定比例的划转等途径，建立财政偿债基金，用于各种地方政府债务的偿还。
考虑到偿债的长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其稳定性，年度预算安排要作为固定支出项目，每年都应有所增长。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，专设偿债基金账户，统一由财政部门负责还本付息。
建立地方财政偿债机制，把偿债基金纳入年度财政预算，不仅有利于消除目前地方财政因年度突然激增的债务支出所造成的地方预算难以有效执行的弊端，也有利于保证财政偿债有稳定的资金来源，严格控制新的财政债务的增加。
3.建立政府债务风险预警机制
政府债务风险预警机制是防范地方财政风险的前提。
建立一个预警机制以记录和评估地方政府财政风险是非常重要的，这个机制可被用于对地方政府财政状况的评级，并作为中央政府对地方政府进行干涉和紧急财政援助的信息基础。
这可以参照一下国外经验，特别是美国模式。美国模式更确切地讲就是俄亥俄州模式。该州建立了一个名为“地方财政监控计划”的体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。它对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否已接近紧急状况。
对照我国现有体制，笔者以为，首先，应建立规范充分的地方政府债务信息公开披露制度，地方政府不仅要定期向上级政府和当地人大汇报，还要通过新闻媒体向社会公众披露。其次，应尽快建立地方政府债务风险预警指标体系，这些指标主要包括地方财政自给率、地方财政可用财力比例、债务依存度、债务负担率、债务偿债率、内外债比率，以及借新还旧债务额占债务总额比重等，同时应设定合理的债务安全线和风险指标控制范围，科学划分地方财政风险信号类别。
4.统一管理地方政府债务
地方政府应设立债务管理委员会，并将所有政府债务，包括直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务等，一律纳入政府财政部门统一管理，由各级财政部门按照国家规定的统一口径具体负责政府债务的统计、举债的审查控制、债务资金的使用和偿还等全过程的管理和监控，变政府债务的“分权”管理为“集权”管理，把政府债务全面置于各级政府完全能够控制的“笼子”里。
源：第一财经日报
整体来看，我国地方债务风险处于一个可控状态，较世界上公认的债务警戒线还有一定距离。但是其局部的、阶段性的风险依然不容小觑，这主要体现在短期流动性风险较大、局部风险增大以及短期内的局部风险较为集中上，需要积极应对。
短期重点应对流动性风险措施
随着未来几年短期债务的到期，地方政府将迎来偿债高峰，届时流动性风险将会成为重要的风险。
作为偿还的主要来源的土地出让收入，由于房地产调控加大力度，土地出让收入大幅下降；特别值得一提的是，上半年连续的提高存款准备金率以及加息举措，使得市场资金面较为紧张。而监管部门在2011年年中工作会议上明确指出，下半年要完善原有地方融资平台续建项目的规范工作，禁止用信贷资金支持不符合要求的新平台和新项目；对于到期的地方融资平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。
这就断绝了不少地方政府和地方融资平台通过借新债还旧债以及对旧债延期的方式来缓解偿债压力，使地方政府和地方融资平台的流动性风险进一步增大。在当前环境下，拓展信贷之外的融资渠道、盘活现有资产，成为地方政府的应急选择。
1.减持上市公司股份
在土地出让收入大幅下降的情况下，地方政府或地方国资委手里掌握的上市公司股份，成为地方政府偿债的主要来源。据不完全统计，地方政府或国资委掌控着654家上市公司股权，根据8月2日收盘价以及最新持股数量计算，地方政府和国资委持股市值有2.95万亿元，其中持有的流通市值达1.93万亿元。
2.盘活国有资产
由于地方政府债务大多用于投资，这些资金在生成债务的同时，也增加了地方政府的资产，而且这些资产主要集中在基础设施项目和土地上，随着城市化不断发展，资产价值得到大大提升。如果能够很好盘活这些资产，将使政府获得一笔可观的现金流，从而缓解偿债压力。
盘活这些资产可以有两种方式：
一是直接出售。这是比较直接和简单的方式，但目前缺乏有效的平台，而且还要防范在出售过程中出现的腐败和国有资产流失问题。二是通过资产证券化。这种方式在成熟市场比较流行，但由于我国资本市场不成熟，发展较为缓慢。
其实，市政建设、城镇基础设施建设、交通设施等作为其主要的投资项目，有稳定的现金流，十分符合资产证券化条件。政府融资平台资产证券化，从短期看能缓解地方政府流动性，从长期看，不仅可以拓宽城市基础设施建设资金的融资渠道，降低融资成本，还能借助市场平台化解融资平台风险，加速地方政府融资平台的转型，可谓一举多得。
因此，政府应鼓励和积极推动融资平台证券化，拓宽地方政府举债融资渠道。
3.允许地方发债，拓展市场化、规范化的融资渠道
应逐步允许地方政府适当发行地方债券。
目前一些地方政府举债融资渠道和方式多样，举债程序不透明，违规举债和违规担保现象突出，且大部分地方政府债务收入未纳入预算管理和监督，这给地方政府债务管理增加了难度，也增加了地方政府债务风险。
因此，既然地方政府举债已经客观存在，那么我们可以考虑逐步放开地方债券市场，允许有条件的地方政府自行发行市政债券。可以通过市场化手段约束地方政府举债行为，通过充分的信息披露，让市场决定地方政府举债能力，将无序的融资转变为有序的融资，将隐性政府债务转变为显性政府债务。这样既可以促进各地方政府按自己的实际能力举债，还方便中央政府对地方政府债务进行管理，采取市场监督与政府监管相结合的方式，达到控制地方政府债务风险的目的。
事实上，目前，财政部正在研究地方政府直接发行债券的可行性，并开始着手制定地方自主发债试点方案。从目前的情况看，可能是赋予省一级的政府发行地方债券。如果这样的话，将会极大缓解地方政府的资金短缺困境。
长远看应重点完善地方债务管理机制
化解地方政府债务要着眼长远，这就必须建立地方政府债务管理长效机制。这包括完善的分税制度、严格的政府债务约束机制、健全的政府债务风险预警机制、完善的债务管理机制等。只有从多方位、全过程地对地方政府债务实施有效管理，才能实现标本兼治。
1.完善分税制财政体制
解决地方政府性债务问题，根本上要推进财税体制改革，完善分税制财政管理体制。
根据财权与事权必须统一的原则，应合理划分各级政府之间的财权。我国目前共有28个税种，而要将这28个税种分到5级政府并形成与各级政府事权相对应的稳定的财权，是非常困难的，这就需要减少政府层次，按照中央、省、县三级分税。中央政府的税收应以增值税、消费税和关税为主，省级政府税收应以营业税为主，县级政府税收应以财产税为主。同时，还应扩大地方政府的税种选择权、税率调整权。此外，应规范和完善转移支付制度，实现地方政府事权与财权的对称，充分发挥转移支付在防范与化解政府债务中的重要作用。
2.强化地方政府债务约束机制
建立地方政府债务约束机制是加强地方政府债务管理的重要手段之一。
为确保地方政府债务的按期还本付息，地方各级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目收益的一定比例的划转等途径，建立财政偿债基金，用于各种地方政府债务的偿还。
考虑到偿债的长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其稳定性，年度预算安排要作为固定支出项目，每年都应有所增长。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，专设偿债基金账户，统一由财政部门负责还本付息。
建立地方财政偿债机制，把偿债基金纳入年度财政预算，不仅有利于消除目前地方财政因年度突然激增的债务支出所造成的地方预算难以有效执行的弊端，也有利于保证财政偿债有稳定的资金来源，严格控制新的财政债务的增加。
3.建立政府债务风险预警机制
政府债务风险预警机制是防范地方财政风险的前提。
建立一个预警机制以记录和评估地方政府财政风险是非常重要的，这个机制可被用于对地方政府财政状况的评级，并作为中央政府对地方政府进行干涉和紧急财政援助的信息基础。
这可以参照一下国外经验，特别是美国模式。美国模式更确切地讲就是俄亥俄州模式。该州建立了一个名为“地方财政监控计划”的体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。它对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否已接近紧急状况。
对照我国现有体制，笔者以为，首先，应建立规范充分的地方政府债务信息公开披露制度，地方政府不仅要定期向上级政府和当地人大汇报，还要通过新闻媒体向社会公众披露。其次，应尽快建立地方政府债务风险预警指标体系，这些指标主要包括地方财政自给率、地方财政可用财力比例、债务依存度、债务负担率、债务偿债率、内外债比率，以及借新还旧债务额占债务总额比重等，同时应设定合理的债务安全线和风险指标控制范围，科学划分地方财政风险信号类别。
4.统一管理地方政府债务
地方政府应设立债务管理委员会，并将所有政府债务，包括直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务等，一律纳入政府财政部门统一管理，由各级财政部门按照国家规定的统一口径具体负责政府债务的统计、举债的审查控制、债务资金的使用和偿还等全过程的管理和监控，变政府债务的“分权”管理为“集权”管理，把政府债务全面置于各级政府完全能够控制的“笼子”里。
源：第一财经日报
