中央与地方两个“十二五”规划并存导致不确定性

在讨论和分析“十二五”大趋势的时候,我觉得应当有一个清醒的视角,这就是我们面临的不是一个“十二五”规划,而是两个“十二五”规划,一个是全国的,一个是地方的,每个地方都有地方的规划。把问题说清楚一点,这是两个出发点不同、追逐目标不同、性质也完全不同的规划。这就给分析“十二五”大趋势增加了复杂性和不确定性。

全国的“十二五”规划,是从全局的利益出发,追求的是国民经济的全面、协调和可持续发展。它所规定的预期性指标,是靠市场主体的自主行为实现,政府只为之创造良好的发展环境,发挥市场对资源配置的基础性作用。

地方的“十二五”规划,是从地区的局部利益出发,追求的是把自己的地区经济做大,并在地区间展开竞赛。它所规定的预期性指标,在很大程度上是依靠行政干预推动,是政府而不是市场对资源配置起基础性作用。这种现象的出现,是现行的经济体制和机制造成的。在这种体制和机制下,地方政府只能这样做。

先从GDP说起。全国的“十二五”规划,把GDP年均增长率7%作为预期性指标,即国家期望的发展目标。而省区市的“十二五”规划,没有一个把GDP的年均增长率7%作为自己的预期目标,低的定为8%,高的定为翻一番或力争翻一番,大多数定在10%以上。31个省区市的GDP年均增长率平均计算,大体在10.5%。这样,全国GDP增长就出现了两个预期性指标:国家规划为7%,省区市规划为10.5%,后者高出前者50%。至于地、县级规划指标,那差距得更大了,不少地区甚至高出一倍。

GDP增长速度的差距,代表了所采取的经济发展方式的差距。为了改变全国投资与消费关系的失衡以及资源环境约束的强化,国家规划要求降低投资率,提高居民消费率,合理控制能源消费总量。而许多地区的“十二五”规划,GDP高速增长仍然是以投资的高速扩张和能源的过度需求作为支撑条件。不少省区全社会固定资产投资年均增长速度都定在20%以上,省区市要求的2015年能源消费总量加在一起超过50亿吨标准煤,比2010年的32.5亿吨增加50%以上,这显然是以资金和物资的高消耗来实现经济的高增长。地方的规划,都标榜以加快转变发展方式为主线,但多数的重点依然是放在速度上,把加快发展作为解决所有问题的关键,把省区市之间的赶超作为主要目标。这样,转变发展方式必然降到从属的地位。

GDP是计划期内经济增长的最重要的量化指标。它同计划期内经济结构优化、经济效益提高、能源资源节约和环境改善的要求密切相关。GDP的增长目标定得适当,可以体现科学发展的要求,体现加快转变发展方式的要求。否则,就会适得其反。

实现GDP增长计划所采取的方法,中央与地方也完全不同。中央政府在计划指标确定后,除少数约束性指标外,所有预期性指标都不对省区市分解下达,主要依靠市场主体的自主行为来实现,政府的责任是创造良好的环境,通过政策和宏观调控引导社会资源配置。地方政府在计划指标确定后,不仅约束性指标分解下达,主要的预期性指标,包括GDP增长指标,特别是全社会固定资产投资指标,一些地方政府也仍然分解下达给下级政府,并考核其完成情况,作为干部升降、奖惩的依据。全社会固定资产投资额,包括预算内投资、外国投资、银行贷款和自筹投资四个方面。其中,预算内投资是政府说了算的,其他三项投资都是企业的自主行为,“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”。由政府全部指挥这些投资并负责其落实,政府就代替了企业的自主行为,其实质是政府而不是市场在资源配置中起基础性作用。把GDP作为地方政府官员政绩的考核指标,是造成地方政府追求GDP因而造成地方政府职能转变滞后的重要原因。财税体制改革不到位,财力与事权不统一,也促使地方政府扩大追求GDP高增长,进而追求财政收入高增长的行政权力。

中央与地方两个“十二五”规划并存,引发出什么问题呢?

第一,全国规划是经过对各种条件的综合平衡,地方规划则不顾及这种平衡。这样,地方规划的实施必然破坏全国的综合平衡。

第二,全国的规划要靠地方去执行,而地方执行的不是全国的规划而是地方自己制定的规划,这就使全国的规划被地方规划架空,并在执行中地方规划很大程度上取代了全国的规划。

第三,中央和地方两个规划并存,表明了我们的体制仍然是块块分割的体制,我们的市场仍然是分割的而不是统一的市场。市场统一,是市场经济的基本要求。社会化的大生产,产供销是在全国范围内实现平衡的。以行政区划界,块块分割,分散布局,就切断了生产供应销售的全国平衡链条,造成大量的盲目生产和重复建设,造成资源配置的极不合理和资源能源的极大浪费。

经济增长方式的转变,已经提出了多年。之所以进展缓慢,根子在于这种体制和机制的制约。1984年我国的第一个体制改革决定,就指出了传统体制的弊端是政企不分、条块分割。为了从根本上解决这个弊端,1992年党的十四大确定了我们实行社会主义市场经济体制,即在国家宏观调控下让市场对资源配置起基础性作用。其首要要求,就是政企分开,打破块块分割,在全国形成一个统一的市场,让企业成为市场的主体。经过多年改革,社会主义市场经济体制的建设取得了进展,但改革并没有到位。主要表现在地方层面上,政企不分的现象依然严重存在,块块分割的局面基本上没有打破。

所有这些表明,我们面临的问题不仅仅是加快转变经济发展方式,而更重要的是进一步改革经济体制和行政管理体制,加快地方政府的职能转变,从根本上改变两个规划并存和资源配置上以政府为主导的局面。

来源：第一财经日报