10.7万亿地方债风险有多大

审计署日前发布了全国地方政府性债务审计结果,社会上强烈关注。地方政府举借债务,对发展经济、改善民生、应对外部冲击等发挥了重要作用,但长期以来存在底数不清的问题,债务规模有多大、债务风险有多高等都是未知数,由此也引发很多观点不一的猜测。本报记者试从此次审计公告中探寻这些问题的答案。

10万多亿元地方债负担重不重？

地方债偿债风险总体可控,个别地区和一些行业确实存在偿债压力大、管理不规范等问题

审计表明,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中:政府负有偿还责任的债务67109.51亿元,占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元,占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元,占15.58%。

西方国家通常将地方债的债务率上限设定在100%。从此次审计结果看,至2010年底,我国省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率,即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。

“我们可以得出这样的结论,地方债的偿债风险总体上是可控的。”审计署有关负责人也提醒,个别地区和一些行业确实存在偿债压力大、管理不规范等问题。例如,审计发现,2010年底,有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%,分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。

财政部科研所所长贾康认为,依据现在的审计结果,公共部门的债务率总体上讲是在安全区。但局部出现了公共部门负债过量或管理问题。业内专家认为,未来的风险隐患主要是在财力较弱的市、县一级,如果体制性和机制性问题不解决,再加上偿债高峰和财政收入增速回落碰到一起,债务问题可能恶化。

审计署有关负责人表示,不能把政府负有担保或救助责任的债务简单地都视为政府直接债务,否则可能会人为扩大政府债务的风险。

其次,要与偿债的公共资源联系起来看。如果仅简单地依据债务规模、增长速度等指标,无法全面准确地判断债务风险程度。只有将债务余额与政府可支配的公共资源进行对比,当这些资源不足以偿还现有债务,才意味着产生了债务危机。

再者,还要看债务资金投入产生的经济效应、社会效应和生态效应等,分析债务举借与经济社会发展是否相适应,是否形成了一种良性循环。

为何会产生巨额地方债？

地方政府性债务是多年累积形成,政绩观、财政主体多元化和地方财政不健全是其产生的体制性因素

有观点认为,当前之所以出现巨额地方债,是因应对国际金融危机冲击而产生的。事实是否如此？

从审计情况看,我国地方政府性债务并不是最近几年才有的,最早可追溯到1979年,当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。此后,各地开始陆续举债。至1996年底,全国所有省级政府、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。至2010年底,除54个县区没有政府性债务外,全国其他地方政府均有政府性债务。

在2010年底的地方政府性债务余额中,有54816.11亿元是2008年及以前年度举借和2009年以后举借用于2008年以前开工项目续建的,占51.15%。其中:2008年及以前年度举借31989.04亿元,占29.85%;用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元,占21.30%。

“这说明,地方政府性债务是多年累积形成的,不能将其片面理解为主要应对国际金融危机而产生的。”审计署有关负责人说。

中国社科院财贸所所长高培勇认为,中国的地方债问题虽一定程度上与应对国际金融危机有关,但政绩观、财政主体多元化和地方财政不健全是其产生的体制性因素。

中国社科院副院长李扬说,中国地方政府债务形成的原因十分复杂。各级政府间事权和财权高度不匹配,这是造成中国地方政府性债务屡禁不止、愈演愈烈的根本性体制原因;其次,没有厘清政府和市场、企业的关系,政府融资所提供的产品性质混淆,投资主体混乱,这次审计非常清晰地揭示了政府债务融资的用途。

再者,相当部分债务与应对危机的宏观调控措施密切相关。审计报告显示,地方政府债务在1998年和2009年有过两次跳跃性增长。这部分应对危机所需的债务不应该同非危机时期的一般性政府债务等量齐观。

今后靠什么偿还债务？

短期内应分出风险等级来,通过清理地方国库现金、减少政府开支等方式偿债;根本上则要推进财税体制改革

审计表明,个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。2010年底,全国19.9%的市级和3.56%的县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。由于偿债能力不足,部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债,有部分地区出现了逾期债务。审计还发现,部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。

这种情况下,今后应如何偿还债务？

汇丰银行大中华区首席经济学家屈宏斌认为,短期内基本可行的手段是要求地方政府用更透明的方式举债。根据审计公告,从借款来源看,2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款为84679.99亿元,占79.01%。因此,为避免给银行造成大的系统风险,要进行延期。同时,让地方政府从债券市场上筹资,通过发行长期债券给债务延期。

友诚企业家扶贫基金会常务副理事长汤敏认为,对现有10万亿元地方债务余额,扣除尚有1万多亿元未支出的外,应分出风险等级来。可通过清理地方国库现金,减少政府开支等方式,腾出资金来化解最近两年的还债高峰的风险。中长期举措是政府减持一部分国有资产以得到大量现金,然后用这笔钱来偿还债务。

贾康认为,解决地方政府性债务问题,根本上要推进财税体制改革。除了分税制为基础的分级财政体制,我们别无选择。李扬表示,审计署提出要继续推进融资平台公司的清理规范,这是正确的。今后还可以进行金融创新,多使用一些金融方面的手段。处理地方债务问题的关键,不要只将目光集中在解决负债上,还应拓展到资产上。

“类似资产或贷款交易、资产证券化、甚至创造这些贷款的衍生品等,都应该考虑试行。”李扬说,由于地方负债所形成的相当部分资产是很优良的,甚至已经增值,短期就可以盘活几万亿元资产,同时也可丰富我国债券市场的品种结构,从而促进债券市场发展。

来源：人民日报