不靠土地财政 深圳前海探索开发新模式

作为改革先行者的深圳，再次走在全国改革的前列，继去年国务院批复原则同意《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》后，近日，被称为前海“基本法”的《前海合作区条例》开始施行。被誉为“特区中的特区”的前海合作区开始加速开发。

在此之际，本报记者前往深圳对前海进行了深入采访，就前海土地开发利用模式走访了当地多位业内人士，并就前海具有投资价值的房地产开发区域进行了实地调查。

十年前，这里还是一片海水滩涂；十年后，中国的“曼哈顿”将从这里崛起。深圳，前海，在又一个火热夏天即将到来的时候，这块土地被赋予了更多希望。

根据规定，前海管理局这个不以盈利为目的的法定机构，却同时又有GDP考核指标。既要摆脱土地财政，又不能大举收税，与此同时，却要在这块处女地上，到2015年实现500亿的GDP产值。深圳前海的制度创新正考验着决策者的智慧。

前海能否解决土地财政顽疾？

与全国各地很多新区不同，前海未来的开发并不是很多人想象中的房地产开发。刚刚通过的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》（以下简称《条例》）透露出很明确的信号，未来合作区内土地的转让将被严格控制，草案中曾被允许的“土地转让”最终被删除。而在《条例》草案中“本条例实施之日前前海合作区未出让的土地由市政府以划拨或协议方式出让给前海管理局，由前海管理局统一开发、建设、运营和管理”也被删除。表决稿第十九条明确规定，只能“采用独资、合资、合作、特定项目租赁等多种形式进行”。

此外，前海合作区内土地利用的原则也被写进了这部前海的“基本法”。《条例》第二十一条规定，前海合作区的土地利用应当符合前海合作区总体规划和产业发展的需要，以集约高效、满足长远发展为原则。《条例》实施之前已经出让的土地，由前海管理局予以规范。

“如此修改，并不是对前海管理局权力的收放问题，而是体现了政府希望在前海的持续开发中，掌握对土地开发的控制权和参与权。”深圳政府智库机构——深圳综合开发研究院常务副院长郭万达告诉记者。

土地财政一直被视为近年来房价暴涨、屡调屡涨的根源问题。土地财政最大的好处就是“快”，地方政府靠卖地迅速获得财政收入，用于城市建设。但随之而来的问题是，土地一旦出让，在此后的50年或70年内，政府对土地、对市场几乎丧失了主导权。也有一些企业拿地的时候信誓旦旦，但随后却囤地不开发或等土地升值后转卖赚取“快钱”。土地无法有规划地持续开发，产业没有得到有效升级，政府是一次性拿到了钱，但却给区域的后期发展带来了问题，政府也失去了调控的余地。

前海这个国家级的“创新平台”，面临的第一个课题就是土地开发模式创新。“前海现在就在研究更好的模式。”郭万达向记者透露，“可以肯定的是，前海将改变"政府卖地、开发商卖楼"的传统开发模式。而这一全新模式的探索和尝试，很有可能对全国尤其是土地少价值高的核心区域的用地开发模式，起到试点的作用。”

然而，政府不卖地，前海开发3年内要投入的400亿元巨额启动资金从何而来？这是新模式给政府带来的新问题。郭万达向记者透露，目前深圳有关部门也正在进行前海开发投入产出比的测算。“前海模式，不仅包括开发模式，还包括融资模式，两者是紧密相关的。以往政府就是太依赖土地财政，而忽略了其他融资渠道的尝试。”郭万达表示。

据悉，在条例最后一稿的审议中，已有深圳市人大常委会委员提出，要创设一些新的制度，如土地增值收益分配、创设土地基金、发行地方政府债券等，深圳将就这些方面向中央有关部门积极争取。

“前海开发的资金筹措将会是多渠道的，包括深圳市政府的财政拨款、土地租金的收入、银行贷款，以及其他创新渠道。前海本来就是要建设成为国家金融创新试验示范窗口，融资模式的创新是题中应有之义。”郭万达表示。

此外，据了解，前海管理局可能即将与国家开发银行签订一笔专项贷款，专门用于前海的开发投资。

开发商如何参与前海开发？

政府不卖地，而是采用合作、租赁等形式进行前海开发，在这样的开发模式下，开发商又将扮演什么样的角色？

“前海区域内15平方公里的土地，大部分已被招商、中集等国有企业占得先机，其余土地如果不出让，那么前海开发可能只是少数开发商的"游戏"。”一家深圳本地大型房地产企业内部人士向记者坦言。

根据记者的现场调查，在前海15平方公里规划面积中，有约3.5平方公里是归属于招商局集团物流园，中集集团占有0.55平方公里研发中心及西部物流基地，而在招商局集团收购了南油集团后，南油在前海及月亮湾片区的大量土地储备也划归到招商局旗下。招商局集团是前海片区名副其实的“大地主”，另外还有中国石化等其他企业的一些零散地块用作油库、仓储、物流设施，目前土地权属并不明晰，未来也有可能被政府土地收储中心回购。也就是说，未来前海可供出让的土地量很有限，更何况，根据前海《条例》规定，土地转让并不会成为前海开发的主要模式。记者在采访中发现，大多数开发商对于前海开发的热情并不像想象中那么高。万科深圳分公司的相关人士向记者透露，万科现在在前海片区内没有土地储备，去年曾有意从冠城大通手中收购一幅地块，但后来未能成功。该人士告诉记者，如果不能购得土地使用权，开发商比较能接受的方式可能就是以股权合作的方式参与。“以往股权合作中，万科都是主导方。但如果是前海的合作开发，合作的对象可能是政府，也可能是拥有土地的大型国企，合作开发中万科是否还拥有主导权？权利和义务如何分配？可能都存在问题。”该人士表示。“如何吸引开发商参与前海开发，分享开发的后期收益，这是政府还在研究的问题。”郭万达表示，在前海开发建设中，不会采取“政府卖地、开发商卖楼”的传统模式。2010年底，包括汇丰、渣打、恒生、香港生产力促进局等二十家香港企业和社会机构与前海管理局进行合作意向签约，希望成为首批在前海设立分支机构的企业。而前海的定位是以总部经济作为核心产业之一，这使得未来政府和企业合作开发，或请开发商代建等开发模式，都有尝试的可能性。

当然，前海15平方公里的土地，也并不仅限于一种开发模式。片区内将配有少量住宅、服务式公寓等物业类型，可能经相关部门审批，仍会以出让方式由房地产企业进行开发。

目前，前海片区内还是一片填海而成的平整地块，很快将要进行一级开发、基础设施建设。据悉，今年4月间，深圳市政府曾组织深圳部分大型国有企业考察前海片区，并表示希望在前海开发建设中发挥国企的积极作用。从基础设施开发和土地一级开发的业务机会看，深天健等地方国企开发商可能最早参与到前海区域的开发建设中来。

来源：上海证券报