地方债风险需更加重视，政府加大管控力度

从披露数据看，二季度新增一般债券发行量超过2000亿元，专项债发行量超过5000亿元，且广西、山东、新疆、吉林、山西等地均计划在4月开始发行新增专项债券，预计二季度新增地方债发行提速。

伴随债务的持续扩张，地方隐性债务规模已远高于显性债务，偿付压力不断上升。尤其需要关注的是，2021年将有1.6万亿左右的城投债到期。随着部分地区债务压力的加速凸显，地方国企债券和城投平台非标债务违约增多。

目前国家已经开始加大对地方债的管控力度，4月13日国务院公布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中，就强调加强风险防控。要求把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。

一、一季度地方债发行速度放缓二季度或迎新增地方债发行高峰

今年一季度，全国各地共发行地方债8951.1亿元，其中，再融资债券发行8587.1亿元，占比96%；新增地方债发行仅364亿元，较去年同期大幅减少。

中国财政科学研究院金融研究中心副主任封北麟表示， 相比于2020年一季度1.6万亿元地方债发行额度，2021年一季度发行规模出现同比较大幅度的下滑。主要原因是2020年一季度我国正处于抗击疫情的积极应对期，地方债作为疫情防控和经济纾困的重要支持政策和资金保障来源，加快了发行节奏，为争取疫情防控早日取得决定性胜利发挥了积极作用。2021年一季度，我国新冠肺炎疫情防控已经取得成效，尤其是2020年地方债的政策效应在今年仍将持续释放。因此，为保持政策的可持续性，把握好政策的时度效，2021年一季度地方债发行规模大幅减少和发行节奏明显放缓，这也为后续应对可能出现的新风险留出政策空间。

中国国际经济交流中心经济研究部副部长刘向东表示，相比以前，今年地方专项债发行速度放缓，主要有三个原因：一是去年因疫情影响新增地方专项债发行主要集中在下半年，地方在建项目已有充足资金保障；二是今年全国两会定调地方专项债发行主要投向在建项目，对新增项目要有充分论证，确保在建项目陆续开工建设；三是地方政府收支缺口较大，债务偿还压力较大，在没有有效投资项目的情况下也不宜盲目发债。

3月初，财政部按程序提前下达各地部分新增专项债券额度1.77万亿元，一般债务限额5880亿元。自3月下旬开始，全国各地新增地方债工作陆续启动，截至目前，四川、贵州、广西、山东、福建、新疆、吉林、湖南、甘肃、浙江、山西、陕西、北京等地已披露二季度地方政府债券初步发行计划。从披露数据看，二季度新增一般债券发行量超过2000亿元，专项债发行量超过5000亿元，且广西、山东、新疆、吉林、山西等地均计划在4月开始发行新增专项债券。

今年地方债全年发行预计较去年将更加集中，2021年地方债发行将会继续前置，二季度或成发行高峰，预计仍将在9月底前发完。多位专家表示，预计二季度新增地方债券发行速度将明显加快，优先投入在建工程，对基础设施和公共服务投资起到重要支撑作用。

二、地方债务余额突破25.66万亿 专项债发行节奏放缓

财政部数据显示，截至2020年末，地方政府债务余额25.66万亿元，控制在全国人大批准的限额28.81万亿元之内，加上纳入预算管理的中央政府债务余额20.89万亿元，全国政府债务余额46.55万亿元，政府债务余额与GDP的比重为45.8%，低于国际普遍认同的60%警戒线，风险总体可控。

今年全国两会期间，全国人大批准的预算报告显示，今年新增地方债限额为4.47万亿元，比上一年下降2600亿元。其中新增一般债8200亿元，新增专项债36500亿元，比2020年减少1000亿元。这是自2015年以来地方债限额管理以来，地方新增债券发行限额首次下降。

2021年我国新增专项债券安排3.65万亿元，比2020年减少1000亿元。去年3.75万亿元新增专项债资金除了用于支持中小银行化解风险外，用于交通、市政和产业园区基础设施，以及职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务领域约占八成，用于生态环保、农林水利、能源、冷链物流等领域约占两成。

从一季度实际情况来看，当前专项债发行迟缓，发行量也远低于前两年同期水平。专项债发行节奏变缓，一个重要原因是今年提前批额度下达时间相比往年略晚。为促使专项债资金能够在年初就投入使用，往年财政部在前一年年末即提前下达一部分新增专项债额度。但是，由于2020年发行的专项债规模较大，政策效应仍在持续释放，项目建设资金相对充足，今年专项债发行没有在去年末提前下达额度，而是等到3月初，财政部才下达各地部分新增专项债额度17700亿元。

随着“十四五”规划全面开启，专项债投向领域也将根据宏观调控逐步调整优化，除了重点支持交通基础设施建设、农林水利等领域，还将合理扩大使用范围，用于党中央、国务院确定的重点领域项目。

财政部政府债务研究和评估中心副主任薛虓乾曾表示，目前，专项债券存在偿债资金来源规模不足、结构单一等突出问题。在这种背景下，合理确定举债规模、落实偿债资金来源、严格防控债务风险就显得非常重要。

三、地方隐性债务规模明显大于显性债务

地方政府债务，一般指地方政府债券（地方债）和此前认定的非地方债形式地方政府债务，即本文所指显性债务。除此外，地方城投平台和国有企业等举债、由政府提供担保或实质上承担偿还义务的债务，大多归为隐性债务；但举债形式多样、责任划分不明等，使得隐性债务并没明确、统一的界定。

伴随债务的持续扩张，地方隐性债务规模已远高于显性债务，偿付压力不断上升。截至2020年年中，以城投平台带息债务表示的地方隐性债务规模达43.8万亿元，明显高于23.9万亿元的显性债务；两者合计对应的地方杠杆率超67%、债务率接近250%，远超通行警戒线水平。地方债务压力凸显，2020年，城投债募资注明用于“借新还旧”的比例超过85%，债务付息规模占财政支出占比已超5%。

债务不断累积下，地方隐性债务增长不透明、不平衡、不稳定性等问题加速凸显。不同于显性债务，地方政府通过城投平台等举债，没有清晰的权责划分、缺少内在约束机制，使得债务增长不透明；同时，地方债务增长不平衡，部分地区债务压力过大、弱资质城投平台增多等，加大尾部风险。此外，城投平台债务短期化加剧，流动性负债占比攀升、城投债1年以内占比超30%，加大债务不稳定性。尤其需要关注的是，2021年将有1.6万亿左右的城投债到期。

实际上，2018年中央提出“防范化解地方政府隐性债务风险”以来，隐性债务增量已经得到有效遏制，并呈现出逐步“显性化”的趋势和可能性。3月31日国常会再次强调“引导地方利用财政收入恢复性增长合理降低政府杠杆率”，市场普遍解读为旨在控制隐性债务增长。

四、地方债风险防控需更加重视

传统负债驱动型增长模式下，过去四十多年地方债务持续扩张。根据国家资产负债表研究中心（CNBS）的统计，地方政府杠杆率，从1993年的3.6%抬升至2020年的25.6%；以地方城投平台带息债务推算的隐性杠杆率，2020年年中达42.7%。

随着部分地区债务压力的加速凸显，信用风险事件屡现，地方国企债券和城投平台非标债务违约增多。2018年以来，信用债违约明显增多、以民企居多，但地方国企违约事件也在逐步增多，2020年地方国企首次违约家数达7家、创历史新高。与此同时，城投平台非标债务违约也在增多，据不完全统计，2020年城投平台非标债务违约有37例、违约数量较2018年翻番。

中国政法大学施正文教授表示为了确保财政可持续性，防范地方债风险，一方面需要遏制隐性债务增长，化解存量隐性债务。另一方面需要做好专项债券项目，确保专项债券项目收益可以偿还本息。

五、政府加大地方债管控力度

4月13日，国务院公布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中，就强调加强风险防控。比如要求把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。

4月15日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正出席省部级干部建立现代财税金融体制专题研讨班座谈会表示，要坚决遏制地方政府隐性债务增量，稳妥化解债务存量，防范化解地方政府债务风险。要用好地方政府专项债券，坚持“资金跟着项目走”，做深做实项目储备，提高项目成熟度。当前财政工作重点之一，就是加强风险防控，增强财政可持续性。其中，防范地方政府债务风险，尤其是隐性债务风险是重中之重。

对于当前财政部将采取哪些措施抓实化解地方政府债务风险工作。财政部部长助理欧文汉指出，下一步，将按照“开好前门、严堵后门”的思路，抓实化解地方政府债务风险工作。一方面，持续完善法定债务管理，兼顾稳增长和防风险需要，完善新增债券分配机制，严控高风险地区新增债券规模，避免风险持续累积。继续坚持“资金跟着项目走”的原则，避免债券资金闲置，提高使用绩效。另一方面，持之以恒防范化解隐性债务风险。坚决遏制隐性债务增量，对各类新增隐性债务行为，发现一起、查处一起、问责一起。稳妥化解隐性债务存量，完善常态化监控、核查、督查机制，对各类隐性债务风险隐患做到早发现、早处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。