以土地用途转换重塑大城市房地产结构

我国住房供求矛盾尖锐、房价上涨压力大的主要是一线和二线重点城市，而制约这些城市住房问题的关键之一就在于土地供应弹性太小，无法根据人口规模的增加和住房需求的增长、升级而相应增加土地供应。目前，我国大城市的服务业产值总体上已接近或超过了制造业，产业间相对收益的变换之快，是其他任何国家无法比拟的，也是规划所根本无法预料的。因此，工业地产尽量多地向住宅地产和商业地产转换，不失为缓解当下住房供求矛盾和促使楼市泡沫软着陆的一种选择。

新一届政府对于房地产行业和市场的管理思路趋于明晰，即通过厘清政府和市场的关系，缩小政府干预的范围和领域，将政府的作用限制在“补好位”（提供基本住房保障），进而充分激发市场的活力，构建以市场为主体、政府保障基本需求的多层次住房供应体系，努力增加住房供应，缓解长期内存在的住房供求矛盾。在中央政治局就《加快推进住房保障体系和供应体系建设》的第十次集体学习中，习近平总书记指出，要完善住房支持政策，注重发挥政策的扶持、导向、带动作用，调动各方面积极性和主动性，其中特别提出要完善土地政策和财政政策。

财政政策主要指如何支持公共租赁住房建设，而完善土地政策主要指的就是如何增加土地供应。因为，目前住房供求矛盾尖锐、房价上涨压力大的主要是一线和二线重点城市，制约这些城市住房问题解决的关键之一就在于土地供应的弹性太小，无法根据人口规模的增加和住房需求的增长、升级而相应地增加土地供应。

截至目前，全国1.4亿外来人口中80%集中在全国50个大城市中，其中43.2%的外来人口集中在北京、上海、广州、深圳、东莞、苏州和天津等10大城市，未来新型城镇化背景下人口向大城市积聚的趋势还会继续强化。而住房供应方面，据统计，人口在1000万以上的城市，2011年房地产新开工面积仅为1.21亿平方米，仅占当年全国新开工总面积的8.23%。因此，在某种程度上，房价快速上涨是由供给不足造成的，而土地补给匮乏是供给不足的首要原因。以深圳为例，未来十年深圳新增土地供应潜力仅52平方公里，这些土地中还要给轨道交通建设、因人口增长而产生的基础设施建设等留出足够的部分，能用于住房建设的用地少之又少。其他大城市的情况也基本类似。

还有，大城市可新增土地供给的有效性较低，在于这些土地主要位于城市远郊或新区，轨道交通建设和居住公共服务配套建设、培育滞后。于是，如果要提高供应效率，大城市土地供应就只能在存量上打主意。但是，我国土地利用和开发有严格的管制，《土地管理法》规定城乡“二元土地结构”和用途管制；《城乡规划法》规定，城市要进行总体规划和控制性详细规划，依此来规范每个项目的规划设计用途；住建部发布实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》，将城乡用地分为2大类、8中类、17小类，城市建设用地只是其中的一个小类。而城市建设用地又分为8大类、35中类和44小类，住房建设用地只是其中的一个小类而已。

在如此庞杂细致的分类中，自上而下的用途分类和管制很难保证其合理性，即某地块规定为某一用途是否合理。特别是上世纪90年代以来，我国各大城市政府步调一致地规划新兴产业在本地的布局，如上世纪80年代末90年代的家电行业、90年代到本世纪初的汽车行业和出口工业园区、本世纪以来的钢铁建材、新能源等，由于各地一哄而上、重复建设，土地利用的效率非常低。即使规划发布时是合理的，也会因为随后产业升级、人口规模增加、城市进一步扩张而变得不再合理。事实上，在城市化快速推进过程中，土地用途规划不合理的现象非常普遍。因人口集聚，城市的产业结构快速变迁和升级，生产性服务业和生活服务业发展迅速并超过了制造业。另外，外部条件变化，也是导致我国已布局产业相对收益变化的一股新力量。例如近年来国外信息、通信技术的新发展，对于各地上马不久的通信设备、物流业、商业等行业的冲击非常大。目前，我国大城市的服务业产值总体上已接近或超过了制造业，产业间相对收益的比较发生了变化，而这种变换过程之快，是其他任何国家都无法比拟的，也是规划所根本无法预料的。产业间相对收益的此消彼长，也就提出了改变土地用途的要求，如“办改商”、“工改居”、“商改住”等等。

一则奥巴马邻居卖房的例子，或能充分说明改变土地用途的意义。奥巴马当选总统后，还是很喜欢之前居住的地方——芝加哥海德公园社区，他表示退休后将仍回那里居住。奥巴马的邻居比尔想借机把房子卖个高价，但几个月后还是不见有意购买者，原因是附近安全监管太严了，一举一动都受监视，比尔只好以较低的价格将房子卖给丹尼尔。但是，比尔后来再回来时发现，丹尼尔将房子改造为幼儿园，而该幼儿园成了全美最安全的幼儿园，名人们竞相将自己的小孩送到总统老家边上这所幼儿园。

在城市化快速推进和城市产业转换周期缩短、升级加快的情况下，周围环境的变化，造成某一地块现有用途变得不合理，需要用途上的再造。事实上，自上世纪90年代以来，由于我国城市产业结构升级、周围环境变化和人口空间的变化，改变土地用途的案例绵延不绝。但本世纪以来，由于地价快速上涨、用途管制加强，又因用途转变涉及相关利益分配，用途转换遂停滞了下来，规划修订也因为利益难以协调而变为废纸。在许多城市的中心区，一边是低密度的闲置、低效用地，公共服务设施利用不足，一边是拥挤不堪的住宅区，公共服务设施供给不足的怪状，想必大家早就司空见惯了。

物业，本质上是个共性空间，人类赋予其差别化的使用方式，这种使用方式是可以改变的。所以，要想激发起市场的活力，就应包含通过市场化来选择最有效率的土地使用方式。解读习总书记的讲话，对完善土地政策而言，发挥政策的扶持、导向、带动作用，调动各方面积极性和主动性，说到底，就是要通过市场化来平衡利益关系，合理分配土地用途转变中的收益。为此，笔者认为，基于物业的本质，大城市的房地产结构要设法再造，涉及公共服务而与土地价值无关的物业，如学校、政府机构、医院可以迁到中心区外，腾挪出来的地可以最大限度地发挥其价值，政府通过对土地用途转换后增值部分征税，以增加公共服务设施建设、补贴公共服务机构的建设和运营。同时，房地产行业内工业地产，也要尽量多地向住宅地产和商业地产转换，腾挪出来的土地和容积率无疑是巨大的，这也不失为我国大中城市缓解当下住房供求矛盾和促使楼市泡沫软着陆的一种选择。