境外投资核准制有望转为备案制

记者日前从权威人士处获悉，国家发改委、商务部等相关部门正积极推进境外投资审批制度改革，研究进一步减少项目核准的范围，下放核准权限，还将探索从现行“核准制”转向“备案制”为主的管理方式。

上周，在会见2013夏季达沃斯论坛企业代表时，国务院总理李克强表示，中国政府要进一步放宽企业“走出去”的条件。可以减少对有实力又有信誉的企业到海外投资的审批事项，或者是放宽审批额度。

这一表述对业内而言无疑释放出政策利好“新一届政府正在积极推进对境外投资审批制度的改革。”一位业内资深人士对《经济参考报》记者表示，目前我国企业境外投资管理仍是“核准制”，即由国家发改委、商务部、外汇管理局三个部门核准为主，而改革总的原则是进一步放宽核准的权限。由此，将调整现有管理制度，探索更多转向备案制的新型管理方式。

据了解，近年来我国对外直接投资审批制度已经多次简化并实现权限下放。国家发改委2004年发布《境外投资项目暂行管理办法》，将原来项目建议书和可行性研究报告两道审批，改为只核准项目申请报告，标志着我国境外投资管理从“审批制”改为“核准制”。此后，商务部和国家发改委分别在2009年和2011年将大批核准权限下放地方部门。2013年1月，国家发改委在北京、上海、江苏、浙江、山东、四川等省市开展了简化地方企业境外投资项目管理程序试点工作。

目前，我国企业境外投资需经发改部门对境外投资项目分级核准，商务部门对境外开设企业分级核准，以及外管局对外汇资金来源和使用外汇核准。

按照相关管理办法，目前只有中央管理企业在投资额限额以下的境外投资项目可以自主决策并适用备案制。

随着我国对外投资规模的不断增长，企业“走出去”反映出来的审批环节问题也日益凸显，其中比较突出的就是双重核准问题。例如，一家地方企业准备进行1亿美元以下资源开发类境外投资，既要向省级商务主管部门申请核准，同时必须到省级发改部门申请核准。

还有不少企业表示，在实践中仍存在环节过于繁琐、监管过多、保障机制不完善等问题。“民营企业境外投资需经发改部门和商务部门核准，特别是超亿美元的重大投资项目，逐级审批一般需要耗费4个月以上的时间，要求提供的材料复杂，程序繁琐，有些合作项目会因时间过长而流产。”有企业家抱怨说。

“核准制增加了我国企业对外直接投资的不确定性。”社科院学部委员余永定表示，尤其是当我国企业并购国外企业时，被并购企业由于不能确定并购交易是否能得到中国政府的批准，因而会提高报价，这就增加了我国企业对外直接投资的成本，使其处于不利的竞争地位。

此外，余永定表示，为规避核准过程产生的不便，一些企业对外直接投资可能采取资本外逃的形式，不利于我国监控跨境资本流动和掌握真实的对外直接投资行为。

从核准制改为备案制的呼声在业界日益高涨，专家表示，从“审批制”到“核准制”再到“备案制”，应是我国境外投资审批制度改革的必然路径。

而从世界范围看，有关国家大都根据其经济发展的实力和需要，从一开始的严格限制境外投资到逐步放松境外投资管制。中国人民大学法学院教授余劲松介绍说，韩国从1996年起对限额以下的海外投资实行投资自由化；印度2003年3月后也修改了海外投资“自动通道”，符合条件的海外投资无需政府事先批准。余劲松认为，我国在境外投资管理体制上也应放松核准制，并向自动许可制或登记备案制过渡。

业内人士介绍说，我国以前选择审批制，到2004年改为核准制，都和当时的发展情况相符合。现在核准制已经与最新情况不符合，相关部门正在加快推进备案制，这也是我国境外投资管理体制从“事前批准”向“事后备案”的重大调整。

余永定建议，近期可首先取消对民营企业对外直接投资的核准制，改为备案制。与此同时，为防止取消核准制后出现虚假对外直接投资，应要求企业在投资确立后的指定工作日内向相关部门备案，对未提供备案信息和提供虚假信息的，予以相应处罚。

余劲松认为，为进一步适应我国经济发展和境外投资的需要，对目前境外投资核准制度进行改革势在必行。改革方向是缩小境外投资核准的范围，避免双重核准，逐步向自动许可制及登记备案制过渡，并健全、完善相应的配套制度和措施。