停工5个月：陕西百亿调水工程的“环评”困惑

 “如果短期内可以修改完环评文件，那么环保部就放你过去了，如果拖得时间一长，他们可能觉得这个项目还不成熟。”5月20日，陕西省水利厅副厅长洪小康对《第一财经（微博)日报》记者说。

“陕西省引汉济渭工程报批的环境影响评价文件未经批准，于2009年8月擅自开工建设。”今年1月5日，环保部开出的一张“行政处罚决定书”中称。在文件末尾，环保部责令此工程停止建设，并罚款20万元。

引汉济渭工程，号称陕西省最大的调水工程，2008年由陕西省政府规划，静态投资便超过百亿元。5月下旬，本报记者在现场调查发现，该工程仍处于停工状态。

昨日，引汉济渭工程工地上的一位人士对本报记者表示，工程依然没有复工，而从环保部发出“处罚书”算起，该工程已停工逾5个月。

环评背后，本报记者调查显示，这是任何一个大型工程都可能遭遇的环评困惑，该项目环评单位为武汉的长江水资源保护科学研究所，于去年5月完成项目环评文件编制。上报环保部后，却出现了层出不穷的新问题。

“这里面太复杂了，其中有我们的问题，也有环保部的问题，很多前期工作互相交叉，在环保部的要求里，若干方面都搅在一块了。”洪小康说。

工地上的等待

在西安周至县位于秦岭北麓的深坳里，有两个刚完工的隧洞，因为在它们周围并无大型器械，也没有来往的车辆，所以并不容易被发现。它们为引汉济渭工程的一部分，为勘探试验支洞。

资料介绍说，“引汉济渭”主隧洞设计总长93.8公里，跨长江、黄河两大水系，将汉江水与渭河打通。鱼刺形的10条勘探支洞分布在还未开工的主洞两边，一同埋于秦岭深处。它们的作用一是勘探岩体，二是为主洞的建设提供废渣搬运场，也为工人作业提供通道。

建设方中铁十八局的生活区位于周至自然保护区林区检查站内，目前，除了已经成型的办公区，还有一排排正在建的简易板房，这是为后续工程扩员而准备的。

总工程师王建伟最近的工作转移至办公区内，工程被停，他不再常去几里外的隧洞口，“我们现在就每天干瞪眼了。”他说。

1月的某天，王建伟在山区内接到“业主”电话，对方指示全面停工。“大型工程在建设中这里停那里停总是有的。”王建伟告诉本报记者，当时他也没有多问原因，就下令停止建设，并一直到现在。

如果不是被勒令叫停，中铁十八局应已进入到主体工程即引汉济渭越岭段引水主洞的建设中。该局在此工程中负责两个勘探试验支洞，和20公里长的主洞标段。被叫停的时候，两个支洞已经完工。其中一个位于周至县王家河乡，另一个位于周至县陈河乡。

在这两个埋没在岭北深处的乡镇，零星可见造在山腰上的村屋，却形不成规模，唯一的盘山公路108国道边可见简陋的商店，人烟稀少。两个乡距周至县城约60公里。

环保部所指的“擅自开工建设”，指的就是勘探试验支洞。因为已经停工数月，这些支洞都静悄悄地埋在山里，本报记者在岭北和岭南同时看到，很多洞口已无人烟，也无工地围栏，只有一个风机伸至洞内鼓风。

整个引汉济渭工程由三个工程组成：黄金峡水利枢纽、秦岭输水隧洞和三河口水利枢纽。工程总体布局为，在汉江干流及其支流子午河上分别兴建黄金峡水利枢纽和三河口水利枢纽，由最南端的黄金峡水库提水，到达中段三河口水坝，与三河口库水统一调配，水沿隧洞输向秦岭北麓，进入关中。

陕西并不乏穿越秦岭内部的引水工程，然而引汉济渭工程以总长度和埋深刷新难度。由于埋深在500米～2000米之间，越是往下岩层结构越复杂。仅中铁十八局负责的20公里主洞标段就有14个断层，无数软岩，该局一位工程师介绍。

在周至的6号和7号支洞洞口，中铁十八局每日安排一个“看洞人”，为的是阻止秦岭间骑自行车的好奇驴友闯入洞内。王建伟对本报记者说，目前的工作就剩下每日例行排洞内的裂隙水，和修建周边道路、防护堤等辅助工程。

工程停建对效益上的损耗不言而喻，王建伟遣散了一半的工人，“绩效都发不出来。”炎热的5月山区里，时而有等待再建的工人来电询问工期，他只能回应：“业主这里还没消息。”

“支洞在省内的手续都是齐全的。”王建伟称，他至今不知道环保部叫停的原因。除了设备折旧费，原本定于6月进场的大型TBM机械需延期至年底，TBM是一种代替早期的人工岩爆的大型开掘机械，是对岩层扰动最少的开凿法，由于只在洞内作业，也将降低对生态的影响。

距工地30分钟车程之外，便是周至生态脆弱带“黑河金盆水库”，黑河与王家河从南边蜿蜒而下，汇入其中。在6月汛期前，这两条河犹如两条小溪般微弱，到处可见干涸的河道，但这个水库年供西安70%用水。

“缺水“瓶颈

两千多年前，一条郑国渠东西横跨渭北高原，从此关中沃野千里，秦以富强，卒并诸侯。汉时，西安更有“八水绕长安“之说。然而此景在历史上随着帝王大修陵墓而消失，生态环境遭到破坏，地下水的过度开采使地面沉降。

根据公开资料，陕北地区的水资源分布占整个陕西的29%，而处在渭河流域的关中，水资源总量只占全省18%。除了总量不足外，水资源时空分布不匀，70%地表水集中于汛期几个月内。

另据《关中—天水经济区发展规划》，2020年，西安将建成1000万人口的国际性大都市，届时，关中地区缺水量将达到24亿立方米。

受陕西黄河用水总量指标的限制，陕北黄河引水工程无法安排建设，“引汉济渭”是陕西省政府从上世纪90年代关中大旱时便在研究的课题。其思路是，在不突破黄河流域用水指标的前提下，通过“下补上取”的方式置换出黄河水量指标。

目前，陕西引水工程已有东线“引乾济石”，和西线“引红济石”，但两者的年调水量均不到1亿立方米，“引汉济渭”的目标是到2020年实现总调水10亿立方米。

引汉济渭工程协调领导小组办公室的文件上指出：“近1000万人将喝上汉江水，支撑约500万人的城市规模，和5000亿元的国内生产总值”。

陕西省深谙“水是陕西可持续发展的最大制约瓶颈”，“引汉济渭”光静态投资就达到168亿元。工程被叫停后，本报记者问询至陕西省环保厅，环评处有关人士表示，该项目的投资和体量已达直接上报环保部标准，“省环保厅不负有审批权，顶多每次开研讨会派一两个人去。”

中国工程院院士、长安大学水资源与环境工程系教授李佩成对本报记者表示，引汉济渭是一个正面工程，“国家应该支持”。10年前，李佩成参与了陕西第一个南水北调工程“引乾济石”的论证，在秦岭的通车隧道边“埋一条20公里的通水管”，项目的建成让还停留在纸上的“引汉济渭”见到现实的曙光。

4年前，李佩成参加了水利部在西安召开的论证会，当时水利部称要在“不影响南水北调中线工程的基础上，来解决陕西的调水问题”。他认为，“影响是肯定有的”，这提法为“引汉济渭”是否能实现埋下隐患，他建议将“引汉济渭”揽入国家南水北调中线工程之中。

陕南处汉江流域上游，据《引汉济渭工程可行性研究报告》（下称《可研报告》）指出，到2030年，“引汉济渭”最终调水规模为15亿立方米，占汉江年均供水量0.27%，如此对处于中下游的南水北调一期工程的影响是，减少年均供水0.99亿立方米，占调水量1.04%。

本报记者在采访陕西省水利及环保官员过程中，多数观点认为该工程对南水北调影响极小，但会为陕西带来极大惠利。据投资收益测算，该工程经济内部收益率为29%，大于社会折现率的8%；在投资增加10%，效益减少10%的情况下，经济内部效益仍大于8%。

陕西省水利厅厅长王锋去年曾接受当地媒体采访时称，“工程对秦岭生态的影响非常有限，都尽可能避开环境影响最敏感区域。”

工程涉及天华山、周至、汉中三个国家级自然保护区，和省级的黑河湿地自然保护区。王锋称，部分施工点设于自然保护区内，“但都属于保护区的实验区，并不在核心区。”

如果不是环保部的叫停，该工程自2009年打勘探支洞以来基本未遇阻力，尽管有一些极小的人为分歧，如受水区与输水区间的用水协议如何平衡。但李佩成认为，这都是在省内部可以协商协调的。

“我们很冤枉”

今年1月工程被叫停后，曾有媒体报道“环评文件没有表述规范”，“工程隧洞路线与自然保护区边界范围阐释不清”。本报记者在设于西安的引汉济渭工程协调领导小组（下称“引汉济渭办”）印证了此事。

上述所指的自然保护区边界是佛坪县天华山大熊猫保护区，引汉济渭办综合处副主任李绍文告诉本报记者，这并不是环评未通过的主要原因，让环评审批至今拖而未解的原因有二：作为附属工程佛坪西汉高速连接线的施工引起生态问题和汉江流域规划环评未过。

从陕北到陕南，可见植被逐渐丰茂，作为我国南北气候分界线的秦岭在汉中市佛坪县分割出一片“小江南”。按照引汉济渭规划，在周至到佛坪的绵延秦川下，将埋下一根直线全长81.78公里的隧洞。

但是从佛坪十亩地村至水坝所在地三河口村，十来公里的山路边乱石磊磊，山上随处可见裸露的黄土带，半山腰上忙碌着推土机。在十亩地村有一片洼地，本是一条河道，如今成了一个临时弃渣场，河道被垫高两米。在山区里跑车的司机小穆说，最怕走这条路，时不时就有滚石落下来砸窗。

在这片洼地前方的半山腰上，道路分岔,一条新开的公路（西汉公路佛坪连接线）向上延伸,向下延伸的旧路就通向洼地。而水坝所在的三河口村,也是由旧路连接，不久的将来，沿路村庄将全在水位线以下被淹没。

这也是“西汉公路佛坪连接线”的意义所在，在路线不变的基础上将路往山上抬高。而由于破坏了生态，环保部在去年9月巡视后提出了问题。

工程停止，让位于三河口乡的三河口大坝还未现身影。在汉江支流子午河边，陕水集团的工人正在将来的坝址边铺路建桥。一名工人向本报记者表示，“那么大的山要挖石头下来，路要攒上去，石头滚下来，肯定山上生态有破坏。”

“碴滓没法运，这是个技术上的难题。”这名工人说，沿线的山石滚落在旧路上，往往就近形成弃渣场，然而更多的山石只能堆在路边。十亩地村村民杨凯蹲在家门前，他面前的椒溪河（三河之一）潺潺如小溪，但是望着前方被渣滓垫高的河道，杨凯担心汛期来后会暴发洪水。

“山区的施工条件限制，只能堆一部分，再运走一部分，跟接力赛一样。”李绍文说。

李绍文对本报记者表示，该路的建设由省交通厅负责，由汉中市交通局具体实施，“10年前这条路就应该建设，为解决资金不足被纳入到引汉济渭的总盘”。他称，由于与交通厅没有隶属关系导致整治缓慢，“所以我们很冤枉”。

遭遇环评困惑

澳大利亚格里菲斯大学河流学院的Stuart E. Bunn教授曾在去年跟随中科院来到佛坪，他对当地相对完好的河流生态留下深刻印象。在邮件中，Stuart对本报记者表示，在考察和比较了中国很多河流后，发现佛坪三河口流域的生态是为数不多的未受人为破坏的。

“对主路的开凿所带来的生态影响应予以足够的重视，对这个重要的生态区来说，任何高标准的环评要求都该接受。”Stuart结合澳大利亚国内例子认为，在各方利害仍未明确地平衡前，哪怕是打着惠民牌的工程都不能先行开工。

去年6月15日，项目《可研报告》通过发改委下中国国际工程咨询公司（下称“中咨公司”）的评估。与此同时，在可研阶段涉及的项目环境影响评价、水土保持方案、防洪影响评价等14个相关专项、专题报告也同时编制完成。

李绍文解释，《可研报告》由中咨公司通过技术评审后，其余专项再上报各部委，“行政审批在不同的部门，与《可研报告》两条线走”。发改委正式审批《可研报告》需在各部委手续后，届时工程才能正式立项。

去年7月9日至13日，引汉济渭工程环境影响报告书技术评估会议在西安召开。在陕西省水利厅的文件里，可以看到如此评价：本会是引汉济渭工程可研报告通过国家审批的关键前置环节，也是继6月15日《可研报告》经中咨公司评估后，加快推进项目前期工作的又一重大活动，评估结论对环保部最终决策项目环境影响报告书审批具有十分重要的影响作用。

当时会议云集了省内环保、水利、农林、水电、勘测等13位专家，实际踏勘后认为报告书编制规范，评价内容全面，“基本反映了工程影响区的生态现状，提出的生态保护措施基本可行。”

据李绍文回忆，去年9月环保部环评中心在西安开会，“总的评价是非常好的，只是提了些需完善的小部分。”之后，相关文件的补充一直在进行。但是经佛坪实地踏勘后，环保部的说法“与会上就不一样了”。“又为我们新增了点难度。”

除了以上提到的道路环境问题，李绍文所指的难度就是汉江流域规划环评。据了解，此环评涉及汉江流域上的安康水电站、蜀河水电站、石泉水电站，而这些项目属于国电系统，于是在规划环评的权责上与“引汉济渭”存在分歧。

规划环评区别于一般所指的项目环评，是对政策、法规、规划、计划的环境资源承载能力进行分析预测和科学评价，从决策源头防治环境污染和生态破坏，比后者更宏观。

《规划环境影响评价条例》于2009年起实施，根据《环境影响评价法》的基础制定，“市级以上地方人民政府”的水利工程，就在规划环评的范畴中。

北大法学院资源、能源与环境法中心博士王社坤解释道，从理想状态看是规划先做环评，然后规划所拟定的项目再做环评，项目环评可以根据规划环评情况予以简化。但在实践中，大多数规划未做环评，所以为了推动规划环评，环保部门采取了以项目环评“倒逼”规划环评的做法。即如果项目所依据的规划没做环评，那么这个项目环评也不批。

王社坤认为，在没有法律明确规定的条件下，仅仅以规划没做环评而不批项目环评报告也是没有法律依据的。

在今年1月5日，环保部突然网上公布处罚决议，勒令停工。李绍文称，之前没有收到任何讯号，是当天一早从网上得知的。自那以后，引汉济渭办的高层开始频繁去北京跑部委，然而，在各种环评补充材料递交之后，等待的就是繁复而缓慢的行政审批程序。

环保部的处罚决定书认为，“引汉济渭”违反了《环境影响评价法》第二十五条关于环评制度的规定。

环评法第二十五条的规定是，建设项目的环境影响评价未经法律规定的审批部门审查，或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。

“限期补办程序”

引汉济渭工程多名负责人对本报记者称，其进行的只是“前期勘探工作”，“如果不打试验洞，就无法了解秦岭内岩层结构，也无法凭空进行环评。”另外的一个说法是，如果等待环评下来再动工，会使效率大打折扣。

而这个看似合理的解释却没有得到环境法专家的认可，中国人民大学法学院副教授竺效博士认为，《环境影响评价法》第二十五条从立法上来分析并无漏洞，但此案可能主要涉及到技术问题，法律没有办法做出具体规定，“可以推定环保部会基于更多的案件事实和证据作出判断。”

“是施工行为，还是为了编制环评所必须的实验性行为，如果国家尚未制定相关判定技术规范和标准，那么这个案例正好也反映出将来有制定相应技术标准的必要性。”竺效告诉本报记者。

中国人民大学环境政策与环境规划研究中心主任宋国君持有相似立场：“即使先建了没有被发现，那理论上也是违法，效率也要在法律框架下讲才能成立。”

环评法自2003年9月1日起实施以来,环境影响评价成为一道不可逾越的法律门槛。然而，就是在2005年，环保部曾一口气叫停30个“未批先建”的省级项目，此事为环保界津津乐道为“环评风暴”。

而反观环评法本身，第三十一条的规定，却被业内人士认为一定程度上助长了上述情况的发生，也一直以来被环保界诟病。第三十一条规定“擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办程序”。

“‘限期补办程序’对大型项目而言，使违法成本非常低，而且补办时通过率比正常的要高。因此起到了一种反向指引功能。”王社坤说。他认为，一般来讲未批先建的都是“大项目”，补办通过率很高，“因为生米煮成熟饭了”。

但是王社坤也告诉本报记者，即使是环评手续没有问题、已经通过环评审批的项目，只要在审批前动工，在原则上也应该被叫停并接受罚款。环评的初衷是“在采取行动之前先预测环境影响，再根据预测结果决定是否采取行为。预防必然要付出代价，其中之一就是经济成本和效率”。

北大法学院资源、能源与环境法中心教授汪劲曾在2005年“环评风暴”后的一篇论文中指出，这一规定对于具有预防功能的环评制度而言，只是在形式上确立了环评的合法地位，而事实上否定了环评的事先预防功能，并纵容了通过补办环评手续使不法状态合法化的行为。

5月下旬，洪小康在电话里告诉本报记者，环保部目前正在办理引汉济渭项目环评、汉江流域回顾性评价（代替规划环评），土地预审也正由省国土厅上报中。

“这里面太复杂了，其中有我们的问题，也有环保部的问题，很多前期工作互相交叉，在环保部的要求里，若干方面都搅在一块了。”洪小康说。