探索中国“走出去”新机制构建促进亚非拉国家基础设施发展的战略

[ 抓住当前中国具备的有利条件和国际契机，构建基于全球视野的战略思维，通过扩大海外基础设施投资，实现资本、技术、管理、中低端产能“走出去”，既有利于突破自身面临的发展条件约束，优化外需结构，提高GNP，促进中国实现可持续发展，也有利于履行中国作为全球经济大国责任 ]

　　2008年全球经济金融危机爆发以来，中国经济可持续发展面临的内外部环境都发生了深刻变化且影响深远，适应全球政治经济竞争格局的新变化，积极扩大中国对亚非拉国家的开放，加快构建中国会同欧美发达国家、世行等国际组织共同促进亚非拉发展中国家基础设施发展的新型投融资模式，以促进中国与世界各国的平等合作、优势互补、互利共赢、共同发展，日益成为各方共识，对提升中国作为全球负责任大国的软实力和硬实力均具有重大意义。

　　笔者基于对中国及亚非拉国家双方的发展需求、各自具备的条件及优势分析，借鉴中国改革开放35年来基础设施领域发展经验，以及中国与新加坡合作建设的苏州工业园区发展模式，研究提出了构建中国与亚非拉国家平等合作、互利共赢的新型战略性、系统性、公司化、市场化投融资合作平台——设立基于政府间合作框架，融入各方优势，整合各方资源，且股本及融资多元化、国际化的“基础设施发展公司”，并分析了推进这一新机制的可行性及预计成效，提出了相关政策建议。

　　聚焦亚非拉基础设施

　　亚非拉发展中国家具有强烈的基础设施发展意愿、巨大的资金需求，但现有的投融资模式难以满足其发展需要。

　　基础设施落后是制约亚非拉国家发展的主要瓶颈。铁路、公路、机场、电力、电信网络等基础设施是一国经济发展的重要支撑，也是影响其核心竞争力提升的关键因素。良好的基础设施对降低人流、物流、信息流的时间成本和交易成本，促进农产品交易、工业化进程、旅游服务业发展等意义重大。据分析，2001~2005年与1991~1995年相比，基础设施投资促进发展中国家的年均增长率提升了1.6个百分点。

　　据有关研究，目前亚非拉发展中国家基础设施缺陷广泛存在，全球大约有14亿人不能获得电力供应，8.8亿人没有安全的饮用水,26亿人不能获得基本卫生服务,估计有10亿农村居民的住所与公路的距离在2公里以上。

　　基础设施的缺乏不但影响到数十亿人的生活质量，还增加了交易成本，降低了市场效率，限制了生产率和产品质量改善，从而对创业、商业活动带来负面影响，削弱企业竞争力及国家整体竞争力。在撒哈拉以南（下称“撒南”）非洲，由于电力匮乏且不稳定，许多企业自己发电，平均成本超过发电厂的3倍，其能源成本占总成本的10%以上；由于路网密度低，交通成本占企业间接成本的16%以上，从而将相当部分撒南非洲居民隔绝在本国市场和国际市场之外。

　　亚非拉国家具有巨大的基础设施融资需求。据世界银行2011年的有关研究，发展中国家2013年的基础设施需求约为1.25万亿~1.5万亿美元，而已落实的资金约为8500亿美元，资金缺口达4000亿~6500亿美元。亚行及麦肯锡公司预测，亚洲未来10年基础设施投资将达到8万亿美元，即每年约7500亿~8000亿美元。东盟2010年通过了每年2955亿美元的基础设施发展投资计划。非盟2012年初通过了非洲基础设施发展规划（PIDA，2012~2040），每年资金缺口300亿美元以上。

　　现有的投融资模式难以满足亚非拉国家基础设施发展需要，融资总量严重不足及风险难以有效控制。从最具典型意义的非洲情况看，一方面，非洲国家政府财力薄弱，依靠自身力量难以支撑非洲基础设施建设。非洲当前经济发展仍然处在较低的水平，政府财力薄弱，处于财政赤字状态，尽管外债规模因近年被全球各国陆续减免后大幅下降，但当前依靠非洲国家政府自身财力，无法支撑非洲基础设施建设所需巨额投入。另一方面，世界银行等国际金融机构现行的贷款模式不适用于非洲基础设施建设需要。世行贷款对象为各国政府，其每年贷款规模偏小，且多数投向非营利性的项目，不能从根本上解决非洲国家造血能力弱的现状，容易使非洲国家陷入外债累积的恶性循环，信贷风险也难以有效控制。

　　世行在2011财年（2010年7月~2011年6月）对非洲承诺优惠贷款和赠款总额71亿美元。在这些款项中，主要包括农业、教育、卫生等领域的援助，对非洲区域一体化投资项目贷款仅为10亿美元，距离2012年~2020年PIDA优先行动计划所需680亿美元，即年均75亿美元有较大的差距。

　　欠缺系统化有效投融资机制

　　中国具备促进亚非拉国家发展基础设施的多方面优势和有利条件，但目前尚未形成系统化有效投融资机制。

　　从中国当前具备的有利条件分析，一是外汇储备规模巨大。2012年末外汇储备余额3.31万亿美元。二是高储蓄率。2012年末，人民币存款余额达94.29万亿。三是具备在地域广阔、地质条件复杂地区推进基础设施建设的极其丰富经验。四是具备全球最强大的铁路、公路、机场、电力等基础设施项目施工能力。五是具备与发展中国家需要相适应的铁路、电力等经济适用装备制造能力。

　　从中国自身意愿分析，抓住当前中国具备的有利条件和国际契机，构建基于全球视野的战略思维，通过扩大海外基础设施投资，实现资本（外储及人民币）、技术、管理、中低端产能“走出去”，既有利于突破自身面临的发展条件约束，优化外需结构，提高GNP，促进中国实现可持续发展，也有利于履行中国作为全球经济大国责任，促进亚非拉国家发展和欧美国家走出危机。

　　近年来中国在非洲投融资规模迅速上升，但在中国对外投融资总规模中的占比偏低（直接投资、信贷融资均仅占3%~5%），且中资企业在非以工程承包为主。其主要原因是没有形成整合中国各方资源、系统性推进企业“走出去”，且能够有效控制风险的投融资模式和机制。

　　“基础设施发展公司” 总体思路

　　构建中国与亚非拉国家平等合作、互利共赢的新型投融资主体“基础设施发展公司”的总体思路如下。

　　第一，设立模式。依据国际法及有关国家公司法，参照中国各级政府设立“城市建设基础设施平台公司”的模式，借鉴中国改革开放以来与欧美发达国家大量建立合资公司的经验，以及中国、新加坡在国家战略层面合资、合作建设苏州工业园区的成功经验，结合亚非拉各国实际，由中资企业以美元或人民币现金投资发起设立，非洲授权企业（机构）以现金或矿产资源入股，欧美企业或机构原则上也可以现金或在当地控制的资源适当参股，本着互利共赢、平等合作的原则，在亚非拉有关国家首都设立“××国家基础设施发展公司”（如坦桑尼亚基础设施发展公司），作为中国与亚非拉国家推进基础设施合作的战略性、公司化、市场化平台。

　　在具体实施过程中，可考虑根据区域性一体化发展进程需要，由易到难，因地制宜设立三个层级的基础设施发展公司（以非洲为例）。一是可由中非双方的地方政府授权各自有关企业，合资设立“地方级”的基础设施发展公司，负责实施地方性的基础设施项目；二是由中国与非洲单一国家的中央政府推动，授权各自相关企业，合资设立“国家级”的基础设施发展公司，负责推动全国性的基础设施项目建设；三是由中国与非洲多个国家的中央政府负责，授权各自企业，合资设立区域性（如南部非洲、西部非洲、东部非洲等）的基础设施发展公司，负责推进跨国跨区域的基础设施发展项目。

　　第二，管理模式。借鉴中国与新加坡合作推进苏州工业园区的管理模式，引入多级政府协调机制，从政府层面就资源抵押及授权开发、基础设施规划及委托代建、财税优惠政策、信用增级等难点问题通过协商机制达成共识，并由作为执行层的“基础设施发展公司”同时负责资源开发、基础设施建设、融资及还款等，实现“借、用、管、还”一体化运作。

　　第三，风控机制。通过将高收益的资源产业与低收益的基础设施建设，整合至公司化的同一法人，并将政府明确抵押给金融机构的资源授权基础设施公司开发后获得还款现金流，从而突破由于政府负债高、偿还能力弱及基础设施项目建设自身周期长、回报低、还款现金流不足导致的融资难瓶颈。

　　第四，构建中国外储资金直接投资亚非拉基础设施的有效机制。第一步，由外汇管理局直接向中投公司注入外储资金，或由财政部向国家外汇管理局定向发债，获得外汇资金后注入中投公司；第二步，由中投公司经尽职调查和风险收益分析通过后，将部分外储资金注入央企或具有一定规模的民营企业（中投公司相应获得央企或民营企业的股权，央企或民企以企业整体收益向中投公司分红），再由央企或民企向“基础设施发展公司”注资并获得其股权，通过此途径解决中国企业海外股本投资的外汇资金来源问题，即中方投入“基础设施发展公司”所需的股本资金来源问题及构建风险控制机制；第三步，中投公司通过两种方式注资国家开发银行等金融机构，主要解决国内金融机构向“基础设施发展公司”提供大额外汇融资的资金来源问题。

　　一是根据国家开发银行的资本金补充需要，直接向国家开发银行注资适量资金（增持股本），再由国家开发银行等金融机构将其用于向“基础设施发展公司”发放贷款；二是由中投公司委托国家开发银行向亚非拉国家“基础设施发展公司”发放贷款，中投公司直接持有债权、获得相应收益，并向国开行支付管理费，国开行以机构整体信用提供还款保障。

　　第五，保障机制。通过东盟、非盟等多边机构或有关国家议会以法律法规确认的方式，授权设立公司并授权将有关矿产抵押给中资金融机构，从而避免政党更迭导致的风险。

　　“基础设施发展公司”具体运行机制

　　以非洲为例。第一，公司目标：促进非洲基础设施建设和矿产资源开发，使非洲拥有的资源潜力能够转化为实际发展能力，促进非洲经济发展和人民生活水平提高。

　　第二，公司理念：服务非洲国家政府基础设施发展规划需要，将基础设施建设与资源开发相结合，以市场化的运作方式，开展基础设施建设。公司总部设在非洲国家。

　　第三，股本总量及股东结构（下文涉及金额及股比仅为示例，具体可由有关方谈判确定）：初期注册股本暂按30亿美元（约190亿元人民币，可根据工程需要，分年到位，第一年可考虑先到位3亿美元）考虑，中非双方各占50%。“中资企业联合体”（含央企及民企）以现金15亿美元（约95亿元人民币，第一年可考虑先到位1.5亿美元，为加快公司设立进程，试点阶段该1.5亿美元也可考虑由商务部主管的外援资金中列支,授权中资机构持有）入股，非洲国家政府授权企业以相当于15亿美元（约95亿元人民币,第一年可先到位1.5亿美元）的已探明资源（铁矿、煤矿）开采权入股。如用铁矿入股，15亿美元约相当于1500万吨，1.5亿美元约相当于150万吨。

　　第四，公司治理：建立现代化的公司治理结构，设立董事会（可考虑按15人设立）、监事会，可吸收外部专家担任独立董事；聘请国际会计师事务所进行审计；设置资产负债率指标最高限，防止过度负债。董事长、总裁可由中非双方轮流委派人员担任。

　　第五，融资机制：公司设立后，可向中方的国家开发银行等金融机构申请70亿美元（约450亿元人民币，可根据工程需要分期到位），并由非洲国家政府报议会批准后，以约100亿美元的资源开采权（约相当于1亿吨铁矿）向中方提供质押。此质押矿产,由政府授权公司开发。

　　第六，矿产资源开发机制。公司设立后,首先由其下属的资源开发公司或实体，运用现金（含资本金及银行贷款资金）进行非方用于入股资源及政府授权用于银行贷款质押资源的开发，形成的矿产品通过事先与中方订立长期供货合同（价格可参照国际市场适当优惠）的方式出售给中方（也可酌情商定部分矿产在其国内市场销售或出口至其他国家），入股资源出售后获得的货款进入公司设立在中方金融机构的“公司账户”；质押资源开发后获得的货款进入非洲国家政府授权机构（财政部等）设立在中方金融机构的“政府账户”。

　　第七，基础设施建设机制。公司设立后，可同步启动非方发展规划中优先关注、委托公司代建的电厂、铁路、公路等基础设施项目的开发工作，所需资金由公司资本金及银行贷款资金支付，形成的资产先纳入公司资产负债表。

　　第八，矿产开发、出售后形成的“政府账户”资金的运用机制，以及基础设施建成后的兑价、交割机制。资金首先用于向公司支付开采综合成本（按照“年实际开采直接成本+年银行贷款利息+年合理利润”的方式计价，并确定每年应支付总额），再用于按照国际通行的BT、BOT机制从公司收购已建成的基础设施项目的全部或部分资产（股权），收购价格按照“基础设施建设实际决算核定直接成本+银行贷款利息+事先设定合理利润”的方式确定。当非方只收购部分股权时，公司可继续参与基础设施项目的运营。

　　第九，银行贷款本息偿还机制。公司从“政府账户”获得的矿产资源开发综合收益资金及基础设施建设项目回购款项，首先用于支付银行贷款本息（公司设立初期矿产开发尚未形成现金流，公司贷款利息可先由公司用自有资金垫付），剩余部分用于公司运营和分红。

　　第十，公司利润获取及分红。公司利润通过两种途径获得：一是“政府账户”资金用于支付矿产资源开发的合理利润；二是回购委托公司代建的基础设施资产时，所支付的价格中包含的合理利润。公司利润可设定50%以上用于分红；另50%用于公司发展，成为公司资产负债表中的“净资产”。合理利润率、分红率应事先由中方与非洲国家双方商定相关规则。非方分红资金，可直接进入“政府账户”，用于还本付息等。

　　第十一，公司上市。公司发展壮大后，可积极申请在我国上海、深圳证券交易所上市。

　　第十二，中资退出机制。公司的存续时间或中方与非洲国家双方合作期限，可事先设定，并可根据中国及非洲国家双方合作进展情况协商进行调整。必要时，经双方协商，中方或非方均可按市场公允价将一定比例的股份转让给对方。

　　第十三，税收优惠。公司所得税及个人所得税应给予适当优惠。

　　第十四，出入境便利。非方应为中方管理人员提供相应便利。国家开发银行国别组人员可进入公司工作。

　　第十五，利润汇出。非方对中方获得的分红资金，应给予自由汇出政策。

　　“基础设施发展公司”模式互利共赢

　　中国与亚非拉国家合资设立“基础设施发展公司”的方案，融合了中国改革开放三十多年来的多方面成功经验，考虑了政府、企业、银行各方的利益和诉求，发挥了中国与亚非拉国家各自的比较优势，能够实现双方的互利共赢和可持续发展。实施时，可根据不同国家情况邀请欧美企业及世行等国际机构参与，以开放性思维整合、调动各方积极性，可望实现有关各方的平等合作、互利共赢。

　　从中国政府角度分析。该模式一是有利于履行中国作为全球经济大国责任，促进亚非拉国家发展和欧美国家走出危机，加强中国与亚非拉国家友谊，提升中国软实力；二是有利于实现中国外需结构性调整（由欧美日转向亚非拉），促进经济增长，实现资本（外储及人民币）、技术、管理、中低端产能“走出去”，为庞大施工能力、基础设施相关产业制造能力寻找到广阔市场空间；三是有利于拓展外储运用渠道，提高外储收益率；四是有利于加快人民币国际化进程。

　　从中国企业角度分析。该模式有利于争取项目、锁定资源，发挥各自优势，整合国内资源，避免恶性竞争。

　　从金融机构角度分析。该模式能够提升对国内外高端客户的影响力，实现在亚非拉国际业务跨越式发展，能够有效控制贷款风险。

　　从亚非拉国家政府角度分析。该模式能够在不增加其本国债务总额的前提下，解决基础设施建设严重滞后的问题，有利于未来经济腾飞；通过合资设立基础设施建设发展公司，引入中国的规划能力、资金实力、先进设计施工技术和管理经验，有利于提高自身造血能力，使其潜在的资源优势转化为现实的发展能力；有望增加大量就业机会，促进政局稳定。

　　需解决的问题及对策

　　构建上述战略性、公司化投融资平台公司，从决策层面和操作层面看，还需要高度重视和着力解决若干问题。

　　第一，战略决策问题。促进亚非拉国家基础设施建设，构建新型投融资模式，推进战略性、公司化实施平台建设，能够有力地推进中国“走出去”战略、海外市场开拓战略、资源与能源战略、对外援助战略，有利于拓展外储运用渠道和人民币国际化，能够战略性、系统性地化解当前及中长期制约中国发展的多方面矛盾，对打造中国经济升级版，实现中国新一轮改革开放意义重大，但也涉及内外部多个方面的组织协调工作。建议将此项工作纳入国家改革发展战略，并成立国务院领导牵头、相关部门参与的高层协调机构。

　　第二，外部协调问题（以非洲为例）。平台公司的构建及运作，需要非洲有关国际组织及非洲有关国家政府的深度介入，并成立专门委员会协调有关事宜，政府因素较为突出，而非洲部分国家政治局势动荡，方案实施周期长，面临的政治风险较大。

　　应对策略：一是优先将政局稳定、与中国关系良好、发展意愿强烈、资源较丰富（如安哥拉、南非、坦桑尼亚、埃塞俄比亚等）的国家作为合作试点对象，先试点产生示范效应再推广。

　　二是建议由外交部、商务部等政府部门出面，加强与非盟及非洲次区域组织的合作和联系，从外部环境对某一国家的履约形成压力，改善其信用环境。

　　第三，内部协调问题。设立国际性合资投融资平台公司，涉及国内跨行业大型企业之间的合作，需要考虑各合作方的利益平衡，各投资方的协调和磨合，达成一致意向并签署合作协议需要一定的过程。

　　第四，法律、会计问题。与亚非拉国家合资成立基础设施发展公司，面临不同的法律、会计环境，可以预见将遇到多方面的会计、法律问题，需要通过多次沟通、协调解决。建议由有关企业、金融机构聘请熟悉国际法及亚非拉国家法律、会计制度方面的专家，并通过按照现代企业制度，组成董事会、监事会，引入第三方审计机构等加以解决。