铁路经营市场和政府都不能少

新一轮国务院机构改革方案中最重大的举措莫过于铁道部的撤并，由此也加快了以政企分开为特征的中国铁路改革进程。

谈到改革自然想到了国外铁路，铁路的发端、发展和改革都有国外先例可循、可资和可学，如美国、日本及欧洲国家。以国外铁路改革为鉴，可以使我们更好地研究和谋划我国铁路改革方略，从而促使改革顺利实现预期目标。

市场和政府在铁路行业经营中均不可或缺。日本多个客运公司、货运公司和美国客运Amtrak公司都是政府控股企业，且需要补贴。欧洲国家的线路公司多采用国有民营形式运作，国家对基础设施保持投入和维护。由于铁路建设和运营所表征出的基础性、开发性、正外部性，除美国外，大多工业化国家都曾经实行过较长一段时期的铁路国营。

政府直接经营容易造成政治目标优先于经济目标、外部效应优先于内部效益，这在工业化初期、路网规模尚未完备、运能不足的形势下，可以较好地提高运输资源分配效率，高效地完成路网建设。但在替代运输方式充分发展，运输买方市场特征显现的情况下，政府直接经营所带来的行政本位、机构臃肿、冗员多等弊端愈益显现，特别是在弱激励机制下，国营体制对市场的开拓意识、竞争意识和服务意识都显薄弱。各国铁路在民营化改革后，经营机制更加以市场需求为导向，同时人员精简，效率增加。但是，民营企业必然更重视利润目标或短期目标，对于铁路基础设施的建设和维护容易不足，因为对线路设施的投资和维护不仅投资回报期长，而且由于其具有准公共品性质，存在“搭便车”问题。由于要维持其充分供给以提高社会福利，欧洲国家对路网公司都有一定程度的补贴。日本和美国有些例外，日本的局部客运和美国的货运都十分发达，可以在完全市场化情形下实现生存发展，垂直一体化经营模式，即完整的产权属性也使日本客运公司或美国货运公司注重线路投资和维护。

世界各国铁路改革也并不表现为政府职责或权利的完全分散或下放。政府或公共职责主要体现在公益性运输、行业管制、运输调度协调、投资建设等方面；企业权利主要体现在客货运输、市场开发、经营管理、保值增值等方面。铁路是基础设施，也是民众出行工具，采用企业化运作可以兼顾其经营性，但行业管制不可或缺。

如今，美国对铁路运输业的管制已然很少，仍包括经济管制和安全管制。经济管制主要侧重于竞争环境的维护及防止垄断性运输定价，如企业兼并申请需说明是否有利于公共利益；对无替代运输的“俘获”业主进行最高限价保护；对涉农物资的优惠运价管制。

我国铁路改革后，中国铁路总公司几乎提供全部铁路运输服务，随着运输价格自主性落实，须加强运价管制，防止垄断性运价发生。但是考虑到我国铁路客、货运输只占运输市场份额的29.4%和16.9%，不具有垄断地位，因此，在公路运输远比铁路运输遍及的情形下，对铁路运价暂无须太多规制。未来管制的重心应在于创设内部竞争环境，在18个铁路局和3个专业运输公司均是注册法人的情形下，鼓励跨局运输，创设新型清算机制以促进竞争。当然，由于18个运输企业不是市场机制下生成的企业，企业的合理边界还需优化，还待进一步整合重组。对于外围企业或地方亏损线路，应该明确核算运营成本和收益，争取国家或地方政府甚至受益实体的补贴。