全国高速公路免费不现实 需基础设施完善

上海某网站编辑陈俊杰的家，位于沪嘉高速公路南翔匝道附近的社区。得知自2012年1月1日起，沪嘉高速公路调整为城市快速路并停止收费后，2011年12月31日晚，他驱车赶到沪嘉高速嘉定收费口，寻找这条国内首条高速路实施免费后第一个通行的车主。

因系统需要提前调试，他接到嘉定收费口工作人员“提前30分钟开始实行免费通行”的通知。那时他正好在通过闸口，没想到，他要找的幸运车主便是自己。

“免费”后，车多了，心亮了

7月1日，沪嘉高速公路免费运作已过半年，和陈俊杰一样关心沪嘉高速公路现在和未来的大有人在。上海市路政局一名工作人员对记者说，免费后，道路养护和管理工作并没有什么变化。

2012年2月，沪嘉高速公路启动了改建大修工程，将原先高速公路收费站改、迁建，同时拓宽。4月30日，沪嘉高速收费站迁建工程开始，施工方为上海城建路桥集团。据5月国资委网站公布消息称：上海城建还中标沪嘉高速公路大修(二期)工程，将在今年8月开工，建成后，沪嘉高速将成为连接嘉定新城区与市区的双向6车道快速通道。

除了关心沪嘉高速改建工程外，对于全国首条免费高速公路的争议话题主要集中在车流量是否增多而影响通行质量，或是上海地方财政是否会因此而减少等问题上。上海交通大学经济学院执行院长陈宪教授对记者表示，虽然有争议，但都不能构成恢复收费的理由：“作为中国第一条高速公路，现在成为第一条不收费的高速公路理所当然，这对上海地方财政基本不会有影响。”

陈俊杰的体会是在实施免费后，虽然车多了，但“公众的心更亮了”。上海某电力设计院工程师朱震毅，迄今行走沪嘉高速已5年，他说：“如今的状况是堵点没了，速度略有下降，耗时有所减少。如果能把隔离带设得更长些，让车辆速度提高以后再并线，会好很多，且更安全。”

同济大学运输工程学院教授陈小鸿解释，高速公路运营中最难统计或者最不确定的开支是人力开支。建设费用和养护费用基本会有固定的审核或者标准，而人力费用是没法精确核算的。

据上海市公路管理部门监测到的沪嘉高速交通流量数据，免费前沪嘉高速公路日均通行车辆约60000辆，免费后日均约69000～70000辆，增长15%左右。记者估算，以免费前日均流量60000辆、每辆车平均收费10元计算，年收费2.2亿元。2009年3月15日实施弹性收费措施后，扣除不收费的10%比例的大型客车车型，以每辆车平均收费5元计算，年收费近1亿元。

据上海市沪嘉高速公路实业有限公司养护部工作人员透露，收费时的沪嘉高速每年养护费用在1000万左右，而免费后养护费用暂未进行统计。

“印钞机”公路屡遭质疑

沪嘉高速1988年通车，这部公路“印钞机”因为运营历史最久、收费时间最长一直成为舆论质疑的“靶心”。面对公众对高速公路免费一边倒的呼声，同济大学运输工程学院陈小鸿教授认为，需要更全面分析这一问题，她说：“舆论的这种导向合情，但并不合理。”

“高速公路免费看起来好像是民众得了实惠，但换一个角度看并非如此简单。”陈小鸿说，“从经济学角度，使用者付费是最公平的。免费之后也可能会掩藏更大的不公平。”

据媒体报道，沪嘉高速建设总投资2.3亿元人民币。报道中大致将沪嘉高速的运营分为三个阶段：第一阶段是7年的政府还贷期；第二阶段是转让部分经营权后的经营性收费；第三阶段是由政府回购经营权后继续实施经营性收费。

对于第二阶段的转让经营权开始经营性收费的情况，及其经营主体和股权结构，记者没有查阅到官方文本。但有媒体披露，沪嘉高速经营权和管理权自1995年起，转让给一家名为“上海建泰有限公司”的企业，由上海市公路建设总公司和中信泰富旗下的香港全资公司组建成。三年后，上海隧道工程股份有限公司以4亿元人民币从上海市公路建设总公司获得24.86%的上海建泰股份。

2003年，中信泰富将其持有的45%股份以9.69亿港元的价格回卖给上海公路建设总公司。上海隧道股份与上海公路建设总公司即分别持有沪嘉高速公路股权的24.86%和75.14%。

记者查阅隧道股份2011年年报显示，上海国资委下属上海城建集团持股隧道股份36.85%，为第一大股东；持股0.36%上海市建设工程管理有限公司，为第七大股东。但所有年报均未提及沪嘉高速公路经营项目。上海公路建设总公司亦未被提及。

记者就沪嘉高速公路经营主体以及实施免费后如何善后处置等问题致函上海市建交委，上海市建交委表示可由下属部门路政局接受采访，但多次沟通，路政局均以“话题敏感”为由拒绝。

陈宪表示，“在沪嘉高速免费后，运作主体公司当然由其母公司来做善后处置。如果有关主管部门提前终止合同，也会作一些赔偿。”

陈小鸿的看法则是：“沪嘉高速本来就是政府全资建设，到了收费期限，政府就遵守承诺取消收费，就这么简单，没有什么更深层的原因。”

媒体人晏扬是沪嘉高速免费坚定的支持者。他在博客中说，沪嘉高速公路停止收费，打破了高速公路必定是收费公路的“中国式”铁律。

陈宪更是直指高速公路的高收费和高毛利率问题，他问：“高速公路一无创新，二无风险，三无品牌，凭什么获得如此高利润？”

破冰一槌

道理简单，但沪嘉高速取消收费的过程却几经波折。实际上，作为高速公路的首个“标杆”，沪嘉公路曾被连年“建言”降低或取消收费。

2004年8月，国务院通过《收费公路管理条例》，规定经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。同一年，时任上海市人大代表的沈永泉就提出了“关于取消沪嘉浏高速公路部分路段通行费”的议案。

随后，上海市政协委员夏善晨对媒体表示，“中国大陆第一条高速公路的投资早已全部回收，应是不争的事实。”上海市人大代表柏万青也提出相似议案。

2009年3月15日，沪嘉高速试行“20座客车以下减半、20座客车以上免费通行”的收费政策。上海市建交委随后发布公开信息称，“新收费政策施行后，沪嘉高速全线交通量出现持续增长，主线收费站及匝道拥堵状况加剧，高速公路平均车速大幅下降，并导致服务水平明显降低。”

但破冰最有力的一槌终于敲下来了。

2011年6月10日，交通运输部、国家发改委、财政部、监察部、国务院纠风办五部委联合发布《关于开展收费公路专项清理工作的通知》，通知要求，通过一年左右时间，全面清理公路超期收费、通行费收费标准偏高等违规及不合理收费，坚决撤销收费期满的收费项目，取消间距不符合规定的收费站(点)，纠正各种违规收费行为。有消息人士透露，沪嘉高速在点名之列。

“全国免费”还不现实

沪嘉高速的免费像一根火柴，点燃了公众对高速公路免费的探讨热情。

但各地政府和高速公路运营企业有不同的声音，在谈及上海高速公路免费的案例是否可以全国推广时，上海市路政局一工作人员对记者表示：“上海有上海的特殊性，沪嘉高速的免费不代表具有全国推广的特征。”

湖南省高速公路管理局政策法规处处长杨柏辉对记者表示，“高速公路取消收费是基于收费已到年限的，湖南因为城市发展落后于上海，高速公路还比较‘年轻’，在湖南推行免费模式暂无可能。”

深圳高速公路股份有限公司公关部廖湘文在接受记者采访时说，高速公路的运营模式，是将市场规律、法律体系和监督监管综合起来考虑的。如果在全国范围内实施免费，尤其是对企业运营的高速公路来说，不大现实。

有业内人士表示，招商局公路(招商局华建公路投资有限公司)对“高速公路免费”的说法更有参考性——这是目前中国经营性收费公路投资管理公司中投资范围最广、参股公司最多，也是唯一一家对经营性收费公路中的中央投资及其收益进行集中管理的中央级国有企业。记者试图电话采访招商局公路方，但工作人员拒绝透露任何信息。

据公开资料，截至2011年12月31日，招商局公路投资参股(项目)公司20家，其中公路上市公司13家。截至2011年底，招商局公路总资产约276.97亿元。

“对于政府还贷公路而言，还贷结束，终止收费，是可以也必须复制的。现在的困难就在经营性公路。前不久，五部委联合下发通知，禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路。这是试图解决经营性公路的信号。”陈宪对说。但他也提道：“现在可能还没有到规模性推广的时候，需要有配套的措施和方案，让各种级别的公路有一个合理的分工。”

高速公路免费能否进一步推广？陈小鸿认为，如果地方政府财力充足，如东南沿海地区的发达城市，在基础设施已经相当完善的情况下，仍有余力，推行高速公路全免费也不是不可能。“如果中国没有收费公路，只用政府的钱建设公益公路，那么中国的高速公路交通网络要落后数十年。”但她也指出：高速公路不应制定过高收费标准，应该从还贷到经营再到调控，这才是收费高速公路值得推广的运作模式。高速公路只有从“收费—还贷”到“收费—经营”再到“收费—调控”才有可能真正实现良性运营。