保障房融资陕西样本：银行补缺 财政“兜底”

今年5月底，169.78万户住房困难家庭进入陕西省“十二五”住房保障轮候名单。“即便有的家庭可能今年分不到、后年分不到，但只要进入5年轮候的名单，心里就有底了。”陕西省住建系统一名官员告诉《第一财经日报》记者。

为此，陕西省的规划目标是，“十二五”期间，全省计划建设保障性安居工程200万套，其中2011年已开工建设48.13万套，2012年计划开工40.5万套。

要盖房子，钱从何来。数据显示，今年陕西省保障房在建工程将达到92.03万套，初步测算所需建设资金为854.6亿元，6月底前还存在245.17亿元的资金缺口。

“今年可能是在建项目最多、资金压力最大的一年。”陕西保障性住房建设工程有限公司(下称“陕西保障房公司”)副总经理谢广明告诉本报记者。

陕西保障房公司成立初衷便是解决市县廉租房、公租房资金缺口——提供一个融资平台，采取市场融资的方式，向金融机构贷款以填补资金缺口。谢广明说，今年6月前，公司资金投放规模要达到50亿元、力争55亿元，“底下的项目都嗷嗷叫，等着要钱”。

资金缺口近百亿

6月10日，铜川市新区东北部的锦绣园工地，拉土车川流而过，脚手架上，建筑工人正紧张有序地忙碌着。

作为铜川市最大的保障性住房小区之一，锦绣园项目建设用地达543.21亩，包括廉租房、公租房、限价房三部分，分四期工程建设。

锦绣园项目总投资估算16.9亿元，近三年的中省财政补助资金18929万元，市级配套3784万元，仍需筹资14.63亿元。算上项目建成后可出售物业回笼2.58亿元和省市财政借款融资1.79亿元，资金缺口仍达10.26亿元。

一份项目汇报材料称，前期融资方面采取借助社会力量、施工企业垫资等非常规方法，累计完成投资68584万元，5月份以后，每月要支付工程款6000万元，至年底为4.2亿元，以确保工程进展顺利。

根据协议，陕西省保障房公司将对铜川市锦绣园项目融资8亿元。“近期公司会拨付3亿元到锦绣园项目，预计从7月份开始，各地建设项目将陆续进入资金需求的高峰期，单是4月份就拨付了20亿元，缓解市县保障房建设资金压力。”谢广明说。

市县政府是保障房建设任务主体，但在陕西这样一个经济欠发达省份，很多市县都是吃财政饭的，很难有财力完成建设任务。

位于陕西省中部的铜川，是一座典型的资源型城市，长期的煤炭开采和计划经济时期先生产后生活的方式，形成了大面积的采煤沉陷区、滑塌区和棚户区。抢抓国家支持资源型城市转型机遇，铜川市策划了一批经济适用房、廉租廉价房和棚户区改造项目。

在铜川矿务局、陕西煤炭建设公司和移交铜川市中央下放煤矿棚户区改造中，国家发改委对配套建设的基础设施和公建项目按核定总投资的50%给予资金补助，划拨给铜川市5.56亿元，陕西省按照比例下拨了1.15亿元的配套资金，剩余部分由铜川市配套解决。

一位了解内情的政府人士告诉本报记者，一些地区财力缺乏，尽管国家提高了补助标准，但是市县仍无力拿出配套资金。

资金压力之下，一些地市纷纷争取变通措施。如铜川实行委托代建制，委托国有企业、私营企业建设，前期费用由开发企业垫资解决，项目完工前积极预售回笼资金，竣工后整体交付，最大限度地减少启动资金。

2011年陕西省已开工建设48.13万套保障房，今年的任务量是40.5万套。在各类保障房中，经济适用房、限价房等销售型的房源，可以通过销售回笼资金，实现资金的平衡。主要的资金压力来自廉租房、公租房等租赁型保障房。

陕西省财政厅对此做了分析：四类保障房中，100多亿元的廉租房和公租房建设资金，是压力的主要来源，主要需政府自筹资金。

2011年以后，中央财政和陕西省财政进一步提高了补助标准。廉租房建设中央财政每平方米补助由400元提高到500元，省财政由200元提高到400元。公租房建设省财政和中央财政按1:1予以配套。

“公租房资金缺口相对更高些，中省财政1:1配套，即600元，而一般市县的建设成本在1500元/平方米左右。”谢广明说。

据陕西省财政厅测算：2011年全省要完成5.54万套廉租房和13.1万套公租房建设，除去中省配套资金外，市县级政府还需筹措近百亿元。通过一系列的财政政策协调，市县政府需筹集的保障性安居工程资金不得少于87亿元。

三种融资模式

缺口由陕西保障房公司向金融机构贷款填补。

根据陕西省政府文件，陕西保障房公司直接进行全省保障性住房建设项目的资金融筹、划拨、回笼和工程质量监督管理。

工商资料显示，2011年3月21日，陕西省政府出资10亿元、陕西延长石油集团有限责任公司(下称“延长石油”)出资30亿元共同组建陕西保障房公司。

谢广明说，陕西保障房公司主要是提供一个融资平台，其运营模式还是采取市场融资的方式，“用40个亿的注册资本金，去撬动更多社会资本，为资金缺口较大、最难解决的廉租房、公租房进行融资”。

陕西省住建厅提供的一份材料显示，经过一年多的实践摸索，陕西保障房公司采用三种方式向金融机构融资：

一是按照商业银行要求，陕西保障房公司将拟出资项目手续办到公司名下，以项目抵押并由延长石油担保的方式，向商业银行进行项目融资。

二是项目手续不办至陕西保障房公司名下，而是由其将拟出资项目统一打包抵押，并由延长石油担保，统一向国开行陕西省分行申请贷款。

三是陕西保障房公司提供“项目启动资金”的方式，支持各地保障房项目建设。

谢广明告诉本报记者，国家出台了很多金融政策支持保障房建设，金融机构的态度也很积极，但要求政策、手续齐全才受理贷款。走一圈下来发现不行，速度太慢，很多项目都是边开工、边办手续，否则黄花菜都凉了。“实践中，我们坚持两条腿走路：一是积极办理项目手续；二是做银行工作，争取授信额度285亿元。”

三种模式都是为快速融资。陕西保障房公司提供的一份材料显示，目前，陕西保障房公司正式获批并落实担保的银行贷款额度已达113亿元，涉及国开行陕西省分行80亿元、北京银行16亿元、交通银行9亿元和中国银行8亿元。

据谢广明介绍，国开行陕西省分行的80亿元贷款已审批，相关担保事项也得到省国资委和延长石油的正式认可，如何运用这笔信贷资金的方案报经省政府同意后实施。

作为一家致力于中长期贷款的政策性银行，国开行陕西省分行是支持陕西省保障房建设的主力银行。公开数据显示，截至2011年末，该行已累计承诺保障房贷款369亿元，贷款余额106.3亿元。

国开行陕西省分行行长黄俊对媒体表示，保障房建设领域由于财力有限，财政资金不能完全满足需要，而风险控制难度大，前期开发投入又高，收益不稳定的特点也使商业金融进入有一定难度，国开行陕西省分行运用开发性金融方法，通过制度安排机制设计，为推动陕西保障性住房建设发挥了重要作用。

黄俊说，在分行的推动下，全省保障性住房投融资平台得以成立和运作，形成了“政府+大型国企+国开行”的运作模式，得到了国家有关部门及地方政府领导的肯定。

显然，延长石油“入伙”陕西保障房公司并对贷款进行担保，是银行放贷的重要背景。资料显示，延长石油是陕西省政府全资拥有的石油企业。2011年，其实现销售收入1236亿元，实现利税费总额553亿元，其中实现利润138亿元。

陕西保障房公司的上述材料称，为规范财务管理，堵塞各种管理漏洞、规避潜在经营风险，将公司以借款形式投资各地的保障房项目和直接投资的示范性项目投资额及其项目销售收入等按有关规定并入延长石油集团财务报表。

对于“入伙”陕西保障房公司，延长石油的公开解释是“积极响应省政府号召，履行社会责任，义不容辞地加入到保障民生的重要工程建设中”。

陕西省住建厅提供的一份材料显示，2011年，陕西保障房公司与全省10个市、89个县(区)政府完成了保障房项目对接117个，共112742套，需公司出资152.53亿元。

“去年做了大量准备工作，今年公司开始出力添瓦。”谢广明说。

市县财政“兜底”风险

数据显示，截至今年4月底，陕西保障房公司累计向市、区拨付保障房项目建设资金达31.46亿元。除向延安市拨付5亿元外，其余市为2亿至3亿元。

谢广明说，目前拨付的都是公司的注册资本金，作为各市的保障房建设启动资金。下一步在注入信贷资金时，公司计划将按一个市10亿元的资金投放总量为标准，将前期拨付不足的部分尽力给予补足。

据介绍，陕西保障房公司采取的运营模式是，由各市县政府按照属地原则与该公司签订目标责任合同，省财政按预算级次下达省补助资金，市县财政部门落实本级资金配套，由保障对象所在地的政府组织回购相关保障房。

位于西宝高速公路附近的淡家堡公租房项目，是陕西保障房公司融资建设的首批项目，设计8栋高层，总户数1872户，计划工期18个月，于2011年5月24日开工。根据设计，项目将实行室内简装修，可以达到“拎包”入住条件。

谢广明说，淡家堡项目建设资金包括中省财政补助金、公司从注册资本金拨付1亿多元、地方政府配套一部分、施工方垫付一部分，原计划从长安银行申请3.7亿元贷款，授信额度已批下来了，但再办一套担保手续很麻烦，准备从国开行陕西省分行贷款先行解决。

根据约定，陕西保障房公司作为甲方对该项目进行融资建设，并对项目全过程进行资金拨付和监督管理，杨凌示范区管委会作为乙方按期在两年内对该项目产权进行回购，回购时需支付甲方施工图预算和融资贷款利息，贷款利息远低于市场商业贷款。

据《陕西日报》报道，根据各市、县政府付款能力，“回购”主要采取按成本价一次性付款回购、分期付款回购、以资产抵偿回购等方式。

“保障房建设主体是市县政府，资金投入只是其中一环，对接项目要求市县财政担保或承诺。公司宗旨是‘不谈利润，但也不能亏损’，一旦亏损就容易引发风险。”谢广明说。

通常而言，经适房、限价房、各类棚户区改造项目，市县可以通过预售这些项目回笼资金偿还建设启动资金。但廉租房和公租房中除各级财政补助金外的差额，依赖于土地出让收益、公积金增值收益及出售经适房、限价房、配建商业设施的部分利润来平衡。

以公租房为例，综合一些省份的测算，如果按照现在指定的公租房租金标准，在不考虑房屋维修、通货膨胀等因素下，靠租金偿还银行贷款本息的周期至少要18年，长的则达到30年甚至更长，而银行的贷款期限一般是5至7年。

保障房建设主要的资金压力来自廉租房、公租房，同时也是项目建成后市县政府回购时的主要资金压力。“所有的贷款协议都要求市县财政担保，一旦引发风险还是财政兜底，由省财政从转移支付中扣划。”谢广明说。

目前，陕西省已发生一些县(区)出售廉租房现象。据介绍，陕西省平利县近年陆续出售80余套廉租房，这是该县廉租房建设的一期工程，共有5栋楼174套住房。

平利县的一份调查通报称，出售廉租房“共回笼资金407.7万元用于弥补项目建设资金不足”，出售对象均为符合享受廉租房政策的保障对象。

之前的政策惯例是，廉租房仅用于出租，不得进行申购。当地政府的解释是，平利县地处陕鄂渝三省交界处，属于陕西的省级贫困县。一期廉租房建设的工程欠款尚待解决，同年省市县又下达了新一轮建设任务。回笼资金已全部缴存于县财政局(国资局)廉租房专户，实行封闭运行，用于保障房建设。

无独有偶。近日，陕西省宝鸡市太白县也被媒体曝光对外出售廉租房，当地政府的辩解仍是“填补资金缺口”。今年6月8日，针对太白县出售廉租房事件，《陕西日报》刊登“廉租房‘租售并举’应慎行”的文章称，在目前售房监管机制和监督机制无法做到透明、公平的情况下，“售房”容易让廉租房成为特权阶层的福利和寻租工具。并在文章最后强调“不要动辄推卸财政责任，让廉租房出现‘角色异化’，那样的话，反而会降低政府的公信力”。

尽管如此，一些地方正在制定“租售并举”的试点文件。今年6月1日，石家庄市政府在官方网站上发布“关于进一步加强保障性安居工程建设和管理的实施意见”称，该市正在试点“两房并轨、租售并举”制度，将廉租住房、公共租赁住房整合统称为公共保障房，实行统一管理。“在优先保证住房困难家庭承租权益的前提下，租赁期满两年后，承租家庭可自愿申请购买其承租的公共保障房。”意见称。

实践中，无论是在融资还是在建设模式上，保障房建设都还没有成功的先例可循，各地保障房建设似乎都是“摸着石头过河”。

陕西模式最大的考验是“回购模式”能否顺利推进。“如果是局部问题，可内部协调解决，如果是普遍问题，不排除一些市县出售廉租房的可能。”陕西省住建系统匿名人士说。